ECLI:NL:RVS:2013:BZ9083

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een plan-MER mag worden opgesteld in opdracht van de initiatiefnemer (in plaats van het bevoegd gezag), mits de opstellers van het MER als niet-onafhankelijk of partijdig zijn aan te merken.
• Locatiealternatieven mogen in het plan-MER achterwege blijven, als de situering van een agrarisch bedrijf op een andere locatie om meerdere redenen niet voor de hand ligt.
• Het houden van varkens met de vergunde stalsystemen en luchtwassers op een locatie waar al varkens worden gehouden, kan worden aangemerkt als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden.
• Een plan dat voorziet in een wijziging of uitbreiding van een veehouderij die niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de toegestane situatie op de relevante peildatum, heeft geen significante gevolgen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, zaaknr. 200903784/1/R2.

NB De Commissie heeft over het MER geadviseerd onder nummer P1630.

Casus

Op 20 december 2011 heeft de gemeenteraad van Hof van Twente het bestemmingsplan “Buitengebied 1997, herziening Groningerveldweg 2a, Markelo” vastgesteld. Aan deze zaak is enige voorgeschiedenis voorafgegaan. Het bestemmingsplan “Buitengebied 1997, herziening Groningerveldweg 2a, Markelo” van 3 juli 2007 voorzag in de uitbreiding van de varkenshouderij aan de Groningerveldweg 2a te Markelo. Met het bestemmingsplan “Buitengebied 1997, herziening Groningerveldweg 2a, Markelo – 1e herziening” van 10 februari 2009 werd het bouwvlak met 8 meter in zuidelijke richting vergroot. Bij de vaststelling van beide bestemmingsplannen was niet onderkend dat bij recht een uitbreiding van de bestaande stallen tot meer dan één bouwlaag was toegelaten. Op grond hiervan is het goedkeuringsbesluit inzake het bestemmingsplan van 3 juli 2007 vernietigd (ABRvS 9 september 2009, zaaknr. 200802966/1/R1) en is het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan van 10 februari 2009 vernietigd (ABRvS 9 september 2009, zaaknr. 200902038/1/R3).

Met het bestemmingsplan van 20 december 2011 is beoogd om het gebrek, waardoor bij recht een uitbreiding van de bestaande stallen tot meer dan één bouwlaag was toegelaten, te herstellen. Met het plan zijn de uitbreiding van twee bestaande stallen, de sloop van een bestaande stal en de vervanging van een stal beoogd.

Op grond van het bestemmingsplan van 3 juli 2007 is een bouwvergunning verleend voor het vergroten en renoveren van een varkensstal en het plaatsen van een luchtwasser en enkele verbindingsgangen. Die is in stand gebleven bij uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011, zaaknr. 201005698/1/H1. Op grond van het bestemmingsplan van 10 februari 2009 is een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een varkensstal en het vergroten/vernieuwen van een varkensstal. Die is in stand gebleven bij uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2011, zaaknr. 201005699/1/H1. Ten behoeve van de beoogde bedrijfsvoering is op 12 december 2011 een revisievergunning verleend voor het houden van 3012 fokzeugen, 240 opfokzeugen en 2 dekberen.

Appellanten voeren diverse m.e.r.-grieven aan. Zij betogen dat het MER ten onrechte in opdracht van de exploitant is opgesteld. Voorts voert een appellante aan dat ten onrechte geen alternatieve locaties zijn onderzocht. Ook menen appellanten dat in het MER onvoldoende onderzoek is verricht naar de gevolgen van het plan voor de volksgezondheid. Appellanten hebben daartoe een advies van GGD Nederland, het zogeheten IRAS-rapport, en een rapport van de commissie Alders overgelegd. Het IRAS-rapport betreft het rapport “Mogelijke effecten van intensieve-veehouderij op de gezondheid van omwonenden: onderzoek naar potentiële blootstelling en gezondheidsproblemen” van 7 juni 2011. Het rapport van de commissie Alders betreft het rapport “Van mega naar beter, Rapportage van de maatschappelijke dialoog over schaalgrootte en toekomst van de Veehouderij” van 22 september 2011. Verder betogen appellanten dat ten onrechte geen onderzoek is verricht naar de milieugevolgen van het plan als in plaats van varkens andere diersoorten worden gehouden. Appellanten hebben meerdere beroepsgronden aangevoerd over de milieugevolgen van het plan, waaronder de uitstoot van ammoniak en geur. Een appellante betoogt dat de restdepositie van het bestemmingsplan tot significant negatieve gevolgen voor het nabijgelegen Natura 2000-gebied De Borkeld leidt.

Overwegingen van de bestuursrechter
MER opgesteld in opdracht van exploitant
Ten behoeve van zowel de revisievergunning als het bestemmingsplan is een MER opgesteld. Dit MER is bedoeld als gecombineerd besluit-MER en plan-MER. Dit MER is in opdracht van de initiatiefnemer en niet door de bevoegde instantie opgesteld. De Afdeling ziet in deze handelwijze geen probleem, omdat de opstellers van het MER niet als niet-onafhankelijk of als partijdig zijn aan te merken.

Alternatievenonderzoek locaties
Op grond van artikel 7.7, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer moet het (plan-)MER onder meer de redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven bevatten. Ook moet het (plan-)MER een motivering van de keuze voor deze alternatieven bevatten. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad in dit geval geen locatiealternatieven in het MER had hoeven te onderzoeken. Daartoe wijst de Afdeling op het feit dat volgens het MER situering van het bedrijf op een andere locatie niet voor de hand ligt. De redenen hiervoor zijn:

• de projectlocatie is in eigendom van de initiatiefnemer;
• de bestaande varkenshouderij is ter plaatse gevestigd, met bijbehorende emissierechten;
• met berekeningen is onderbouwd dat bedrijfsverplaatsing financieel niet uitvoerbaar zou zijn, omdat daarbij de bestaande gebouwen niet kunnen worden hergebruikt en nieuwe gronden moeten worden aangekocht.

Onderzoek naar gevolgen voor de volksgezondheid
Er is volgens de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan leidt tot onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat (zoals zij eerder heeft overwogen op 1 december 2010, zaaknr. 200910297/1/R3) de bestrijding van besmettelijke dierziekten haar regeling primair in andere wetgeving vindt. Verder wordt in de door appellanten overgelegde rapporten geconcludeerd dat de stand van de wetenschap tekortschiet om duidelijke uitspraken over de gezondheidsrisico’s van wonen in de buurt van veehouderijen te kunnen doen. Hierin bestaan geen aanknopingspunten voor een conclusie over de gezondheidsrisico’s in dit geval.

Diersoorten; representatieve invulling maximale planologische mogelijkheden
Het plan voorziet in een maximale oppervlakte aan bedrijfsgebouwen ten behoeve van een intensieve veehouderij van 11.230 m2. De milieuvergunning van 12 december 2011 preciseert het gebruik onder meer tot het houden van varkens en de toe te passen stalsystemen en luchtwassers. Het voorkeursalternatief uit het MER heeft betrekking op het vergunde gebruik. In het maximaal alternatief wordt uitgegaan van minder geavanceerde stalsystemen en luchtwassers. In het MER is aangegeven dat het maximaal alternatief en het voorkeursalternatief vergelijkbaar zijn wat betreft het aantal te houden varkens, afgemeten aan de maximale oppervlakte van bedrijfsgebouwen voor intensieve veehouderij van 11.230 m2. In zoverre gaat het voorkeursalternatief uit van de maximale planologische mogelijkheden. Het houden van varkens met de vergunde stalsystemen en luchtwassers kon de gemeenteraad als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden aanmerken. Volgens de Afdeling gaat het voorkeursalternatief in zoverre uit van de maximale planologische mogelijkheden. De milieugevolgen, waaronder van ammoniak en geur, mochten dan ook aan de hand van dit voorkeursalternatief worden beoordeeld.

N.B. Het houden van varkens (en geen andere dieren) en het gebruik van bepaalde stalsystemen en luchtwassers waren niet in de planregels van dit bestemmingsplan voorgeschreven.
Op 27 maart 2013, zaaknr. 201204658/1/R2 oordeelde de Afdeling anders ten aanzien van te houden diersoorten en de aanname dat dit de invulling vormde van de maximale planologische mogelijkheden. Deze uitspraak had betrekking op een postzegelbestemmingsplan ten behoeve van de verplaatsing van een agrarisch bedrijf. Er was een geurrapport opgesteld aan de hand van de huidige vergunde situatie van het agrarisch bedrijf. Op grond van die vergunning was het houden van bepaalde aantallen van onder meer schapen, lammeren, zoogkoeien, vrouwelijk jongvee en vleesstieren toegestaan. De Afdeling overwoog dat het bestemmingsplan naast het bestaande vergunde agrarisch bedrijf de mogelijkheid bood om andere dieren met een hogere geuremissie of een ander aantal dieren te houden dan in de huidige situatie was vergund. Dit zou kunnen leiden tot een hogere geurbelasting op de omgeving. De Afdeling oordeelde dat de gemeenteraad voor wat betreft de geurbelasting niet was uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan. Mede omdat de gemeenteraad en de drijver van het agrarisch bedrijf ermee instemden, voorzag de Afdeling zelf in de zaak, door in de planregels de maximumaantallen en de soort dieren op te nemen.

Effecten op Natura 2000-gebied De Borkeld
Het plangebied ligt op een afstand van 570 meter van het Natura 2000-gebied De Borkeld. De kritische depositiewaarde voor stikstof van enkele voor verzuring en vermesting gevoelige habitattypen wordt al overschreden, zodat een verdere toename van depositie ongewenst is. In de passende beoordeling is niet de feitelijke situatie, maar de vergunde situatie van de varkenshouderij op 7 december 2004 gehanteerd en is berekend dat de ammoniakdepositie van de varkenshouderij als gevolg van het plan afneemt ten opzichte van 7 december 2004. De Afdeling accordeert deze handelswijze. Zij overweegt daartoe dat een plan dat voorziet in een wijziging of uitbreiding van een veehouderij die niet leidt tot een verhoging van de depositie ten opzichte van de toegestane situatie op de relevante peildatum een plan is waarvan is uitgesloten dat het significante gevolgen heeft. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 maart 2010, zaaknr. 200903784/1/R2. Zo’n plan kan op basis van de afweging van artikel 19j, eerste lid, Nbw worden vastgesteld. Er is geen passende beoordeling vereist.

N.B. Vóór 1 mei 2013 oordeelde de Afdeling standaard dat in het kader van de passende beoordeling de huidige feitelijke (legale) situatie als referentiekader had te gelden. Zie bijvoorbeeld AbRvS 24 april 2013, zaaknr. 201200457/1/R2. Zie over bestemmingsplannen buitengebied onder meer AbRvS 19 december 2012, zaaknr. 201111621/1/R2 en AbRvS 31 augustus 2011, zaaknr. 201001276/1/R2. Dat bij de ecologische effectbeoordeling uitgegaan moest worden van de feitelijk aanwezige veebezetting en niet van de vergunde veebezetting (voor zover die niet volledig is benut), volgde expliciet uit onder meer AbRvS 5 december 2012, zaaknr. 201109053/1/R2.

Met de uitspraak van 1 mei 2013 lijkt de Afdeling een nieuw referentiekader voor de plantoets ex artikel 19j Nbw te willen introduceren. Er moet echter worden afgewacht of de Afdeling dit referentiekader voor plannen in toekomstige jurisprudentie zal gaan handhaven.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond en vernietigt delen van het vaststellingsbesluit.