ECLI:NL:RVS:2012:BY5129

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als het aantal keren dat van een wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt niet is beperkt, moet in een MER worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van een plan.
• Bij de vaststelling van een plan moet worden beoordeeld of het plan in beginsel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening gelet op de maximale mogelijkheden van het plan, ook al vindt bij het verlenen van een omgevingsvergunning nog een nadere beoordeling van milieueffecten plaats.
• Als de vergunde situatie niet overeenkomt met de huidige situatie, mag in de Passende beoordeling niet van de vergunde situatie worden uitgegaan bij het bepalen van de huidige staat van instandhouding van soorten en habitats en de feitelijke gevolgen van het plan voor de instandhoudingsdoelstellingen. (NB In deze zaak was 42% tot 51% van de vergunde rechten niet ingevuld.)
• In een Passende beoordeling kan voor de beoordeling van de effecten op een specifiek Natura 2000-gebied niet worden volstaan met een vergelijking met andere Natura 2000-gebieden; voor een relevant Natura 2000-gebied moet de effecten altijd worden beoordeeld in het licht van de specifieke instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van soorten en habitats van dat gebied.
• Om in een MER te kunnen concluderen dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, moet uit het MER kunnen worden afgeleid hoe dit is onderzocht.

NB De Commissie voor de m.e.r. heeft geadviseerd over het plan-MER (P2316).

Casus

Op 30 juni 2011 heeft de gemeenteraad van Bronckhorst het bestemmingsplan "Buitengebied Zelhem" vastgesteld. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het buitengebied rondom Zelhem.
Eén van de appellanten heeft bezwaar tegen de mogelijkheden om intensieve veehouderijen te vestigen of uit te breiden. Het plan-MER dat aan het plan ten grondslag is gelegd geeft te weinig inzicht in de milieueffecten van deze mogelijkheden in het bestemmingsplan. Omdat het gebied dat het plan-MER beslaat groter is dan het plangebied, is volgens appellant geen rekening gehouden met de karakteristieken van het plangebied.
Verder voert de appellant aan dat het plan ten onrechte hervestiging en omschakeling naar intensieve veehouderijen rechtstreeks mogelijk maakt. Ook staat het plan ten onrechte concentratie van intensieve veehouderijen toe zonder maximale grootte, dus ook groter dan 1,5 hectare.
De raad heeft voor het woon- en leefklimaat in Halle-Heide geen eigen afweging gemaakt, maar zich gebaseerd op het provinciale beleid uit het reconstructieplan ‘Achterhoek en Liemers’ dat door de Afdeling is vernietigd (ABRvS 24 januari 2007, zaaknr. 200504831/1). Bovendien is het genoemde beleid onjuist toegepast.
Ook kan de appellant zich niet vinden in de conclusie uit de Passende beoordeling dat het plan niet leidt tot significante effecten voor omliggende Natura 2000-gebieden. De ammoniakdepositie in de bestaande situatie is overschat, omdat de Passende beoordeling uitgaat van de vergunde veestapel in plaats van het feitelijke veebestand. Ook is ten onrechte het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij als autonome ontwikkeling bij de beoordeling betrokken. Daardoor lijkt het alsof de ammoniakdepositie door het plan afneemt. Bovendien is bij de beoordeling van de effecten onvoldoende rekening gehouden met andere plannen of projecten.

Volgens de raad zal het plan niet leiden tot significante negatieve effecten voor omliggende Natura 2000-gebieden of tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat als gevolg van geurhinder, omdat vergroting van een bouwvlak tot 1,5 hectare aan bepaalde voorwaarden is verbonden, zodat de goede ruimtelijke ordening is verzekerd.

Overwegingen van de bestuursrechter
Het onderzoeksgebied van het plan-MER omvat naast het buitengebied van Zelhem ook het buitengebied van Hengelo, Vorden, Hummelo en Keppel/Steenderen. De Afdeling volgt appellant niet in zijn betoog dat het gebied dat het plan-MER bestrijkt te groot is om aan het plan ten grondslag te worden gelegd. Het onderzoeksgebied betreft een aaneengesloten gebied met dezelfde (agrarische) karakteristieken en waarin dezelfde ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt. Ook zijn de ontwikkelingen gebaseerd op dezelfde structuurvisie, te weten de Structuurvisie buitengebied van de gemeente Bronckhorst.
In tegenstelling tot hetgeen appellant beweert volgt volgens de Afdeling uit de uitspraak van 27 juni 2012 (zaaknr. 201008988/1/R3) niet dat het onderzoeksgebied te groot is, omdat die uitspraak alleen gaat over de vraag of ten onrechte geen plan-MER was gemaakt.

In het plan-MER is onderzocht wat de milieugevolgen zijn van een geconcentreerde en een verspreide ontwikkeling van agrarische bedrijven in het buitengebied. Het plan-MER maakt een vergelijking tussen de bestaande en de toekomstige situatie. De bestaande situatie bestaat uit de vergunde milieusituatie in 2009. Voor de toekomstige situatie is rekening gehouden met een reëel te verwachten groei van de activiteiten van intensieve veehouderijen van 10%. Ook is rekening gehouden met de eis uit het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij dat uiterlijk 1 januari 2013 dat stallen met emissie arme technieken moeten worden uitgevoerd. De ontwikkelingen in het LOG Halle-Heide (maximaal vijf nieuwe intensieve veehouderijen) zijn meegenomen als autonome ontwikkeling.

Het plan-MER concludeert dat de verschillen in geurhinder voor de alternatieven verspreiden en concentreren van de veehouderijen zeer gering zijn. Bij het groeiscenario zal sprake zijn van enige achteruitgang in het leefklimaat. Volgens het plan-MER heeft deze achteruitgang geen gevolgen voor de gezondheid.

Met het plan-MER is ook bedoeld om een Passende beoordeling op te stellen. In de Passende beoordeling is rekening gehouden met een groei van 10% van de activiteiten van veehouderijen. Bij alle alternatieven vindt een lichte daling van stikstofdepositie plaats ten opzichte van de huidige situatie en is dus geen sprake van een significant negatief effect.

Naast ontwikkelingen tot 1 hectare maakt het bestemmingsplan het mogelijk om met toepassing van een wijzigingsbevoegdheid het bouwvlak een veehouderij te vergroten tot 1,5 hectare. De planregels bevatten geen maximum voor het aantal intensieve veehouderijen dat zich mag vestigen en ook niet voor de omvang van de activiteiten van intensieve veehouderijen. Omdat het aantal keren dat van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt niet is beperkt, bieden de planregels meer uitbreidingsmogelijkheden dan de maximale uitbreidingsmogelijkheden van 10% waarvan het plan-MER uitgaat. Dit betekent dat bij de beoordeling van de milieueffecten in het plan-MER niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van het plan. De raad heeft zich bij de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte op het plan-MER gebaseerd. De stelling van de raad dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning nog een nadere beoordeling van milieueffecten plaatsvindt, ontslaat de raad niet van de verplichting om bij de vaststelling van het plan te beoordelen of het plan in beginsel in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening gelet op de maximale mogelijkheden van het plan.

Daarnaast is voor de beoordeling van de effecten van het plan op nabijgelegen Natura 2000-gebieden de bestaande situatie berekend aan de hand van de vergunde milieurechten in 2009. Uit het plan-MER blijkt echter dat deze rechten niet overeenkomen met de feitelijke situatie in 2009 omdat 42% tot 51% van de vergunde rechten niet was ingevuld. Hierdoor staat vast dat de feitelijke depositie in de Natura 2000-gebieden bij de vaststelling van het plan niet overeenkomt met de depositie die plaatsvindt in de zogenoemde bestaande situatie. Daardoor is niet onderzocht wat de huidige staat van instandhouding van de kwalificerende soorten en habitats is en wat de feitelijke gevolgen van het plan zijn voor de specifieke instandhoudingsdoelstellingen.
De gemeenteraad kon niet stellen dat het plan de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet zal verslechteren, omdat niet vaststaat dat het plan geen toename van depositie tot gevolg zal hebben.

Voor het Natura 2000-gebied Korenburgerveen is helemaal geen stikstofberekening gemaakt, maar is alleen een vergelijking gemaakt met de andere Natura 2000-gebieden. Dat betekent dat de effecten van het plan niet zijn beoordeeld in het licht van de specifieke instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied. De gemeenteraad heeft daarom ten onrechte gedacht dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Korenburgerveen niet zou aantasten.

Met betrekking tot het aspect geur in het plan-MER valt uit het plan-MER niet af te leiden hoe dit is onderzocht, zodat niet duidelijk is of een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in het plangebied kan worden gegarandeerd.

Naar het oordeel van de Afdeling blijkt dat het onderzoek dat ten grondslag aan het bestemmingsplan is gelegd onzorgvuldig en op onjuiste uitgangspunten gebaseerd. De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van het plan noch artikel 19j Nbw, noch de vereiste zorgvuldigheid in acht genomen.

Uitspraak
Het beroep is gegrond. De Afdeling bestuursrechtspraak legt door middel van een voorlopige voorziening aan de raad een ordemaatregel op. Het besluit blijft deels in stand en wordt op een aantal onderdelen vernietigd. Daarvoor treden de voorschriften in de plaats die de Afdeling stelt. Dat is onder andere het voorschrift dat uitsluitend de bestaande oppervlakte die rechtsgeldig gebruikt werd voor intensieve veehouderij op de gronden die bestemd zijn als ‘Agrarisch, agrarisch met waarden –landschap’ of ‘Agrarisch met waarden – landschap en natuur’, wordt aangemerkt als de maximum oppervlakte die voor dit gebruik mag worden gebruikt.