ECLI:EU:C:2022:121
Betreft | Namur-Est Environnement ASBL vs Waals Gewest |
---|---|
Datum uitspraak | 24-02-2022 |
Rechtsprekende instantie | Europese Hof van Justitie |
Proceduresoort | Prejudiciële beslissing |
Trefwoorden | M.e.r.-richtlijn, vergunningen, inspraak, Wallonië, projectbegrip, België |
Bronnen vindplaats | ECLI:EU:C:2022:121 |
Conclusies voor de m.e.r. praktijk
- Als de besluitvorming over een m.e.r.-(beoordelings)plichtig project is opgedeeld in deelbesluiten of fasen, dan moet er in het totale proces een moment zijn dat een bevoegd gezag niet alleen rekening kan houden met alle milieueffecten afzonderlijk, maar ook met hun onderlinge wisselwerking en dus met het totale effect van een project op het milieu.
- De beoordeling van een deel van de milieueffecten van het project en de besluitvorming daarover mogen niet vooruitlopen op de beoordeling en op de besluitvorming van het geheel aan milieueffecten op een later moment in het proces.
- Voor de m.e.r.(-beoordeling) en het besluit daarbij moet er ruimte zijn om het eerder beoordeelde deel van de effecten strenger te beoordelen dan in het eerdere besluit.
- De in de M.e.r.-richtlijn vereiste ‘reële inspraak in een vroeg stadium’ hoeft niet al bij de beoordeling van het eerste deel van de milieueffecten plaats te vinden en in de besluitvorming daarover, maar de inspraak moet wel verzekerd zijn vóór de verlening van het m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluit.
Casus
In het Waalse Gewest geldt een wet voor de bescherming van vogelsoorten, zoogdiersoorten en plantensoorten die volgens de Europese Habitatrichtlijn worden beschermd of in Wallonië worden bedreigd. De wet regelt bijvoorbeeld het verbod op het strikken, vangen, doden van soorten en het plukken, snijden en ontwortelen. Ook is er bij wet een verbod op bijvoorbeeld opzettelijk verstoren, vervoeren, ruilen, verkopen, kopen van soorten en het vernielen of beschadigen van natuurlijke habitats.
De regering van het Waalse Gewest mag afwijkingen van deze maatregelen toestaan. Er is geen regeling die voorschrijft dat hierbij een milieueffectrapport nodig is of dat het betrokken publiek vóór het verlenen ervan moet worden geraadpleegd.
Prejudiciële vragen
De Belgische Raad van State heeft, op basis van een specifieke casus (een steengroeve), het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
“1) Vallen een besluit ‘waarbij met het oog op de exploitatie van een steengroeve toestemming wordt verleend voor de verstoring van dieren en de vernieling van de habitats van die soorten’ en het besluit waarbij die exploitatie wordt toegestaan of geweigerd (omgevingsvergunning) onder een en dezelfde vergunning (in de zin van artikel 1, [lid 2, onder c), van richtlijn 2011/92]) voor een en hetzelfde project (in de zin van artikel 1, [lid 2, onder a)], van die richtlijn), indien die exploitatie niet zonder dat eerste besluit kan plaatsvinden en de instantie die verantwoordelijk is voor de afgifte van omgevingsvergunningen daarenboven de mogelijkheid behoudt om de milieueffecten van die exploitatie op grond van strengere parameters te beoordelen dan de parameters die zijn geformuleerd door de instantie die het eerste besluit heeft vastgesteld?
2) Als het antwoord op de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, is dan genoegzaam voldaan aan de vereisten van die richtlijn, in het bijzonder aan die van de artikelen 2, 5, 6, 7 en 8 ervan, wanneer de inspraakprocedure plaatsvindt na de vaststelling van het besluit ‘waarbij met het oog op de exploitatie van een steengroeve toestemming wordt verleend voor de verstoring van dieren en de vernieling van de habitats van die soorten’, maar vóór de vaststelling van het basisbesluit dat de opdrachtgever het recht verleent om de steengroeve te exploiteren?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag: een en dezelfde vergunning voor een en hetzelfde project?
Het Hof overweegt dat het besluit over de vergunning moet worden genomen na volledige beoordeling van de in artikel 2, lid 1, van de M.e.r.-richtlijn bedoelde projecten die vermoedelijk aanzienlijke milieueffecten hebben. Ook vereist de richtlijn dat de bevoegde instantie rekening houdt met alle soorten aanzienlijke milieueffecten, en met directe en indirecte effecten.
De milieueffectbeoordeling van een project hoeft niet plaats te vinden in het kader van de procedure die leidt tot de vergunning als bedoeld in artikel 1, lid 2, onder c, van de M.e.r.-richtlijn 2011/92, maar kan ook plaatsvinden in het kader van een voorafgaand besluit. In dat geval maken deze verschillende besluiten deel uit van een complex besluitvormingsproces, in die zin dat dit in meerdere fasen verloopt (zie naar analogie arresten van 7 januari 2004, Wells, C 201/02, EU:C:2004:12, punten 47, 52 en 53, en 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a., C 275/09, EU:C:2011:154, punt 32).
Het Hof noemt vervolgens twee relevante voorwaarden waaraan een complex besluitvormingsproces moet voldoen om in overeenstemming met de M.e.r.-richtlijn te zijn.
Ten eerste is relevant dat de milieueffectbeoordeling van een project in elk geval volledig moet zijn en moet plaatsvinden voordat een vergunning voor dat project wordt verleend (zie in die zin arrest van 3 maart 2011, Commissie/Ierland, C 50/09, EU:C:2011:109, punten 76 en 77). Hieruit volgt dat, wanneer een lidstaat een deel van de milieueffectbeoordeling van een project en het nemen van een besluit na afloop van die gedeeltelijke beoordeling opdraagt aan een andere instantie dan de instantie die bevoegd is om de vergunning voor dat project te verlenen, dit besluit noodzakelijkerwijs moet worden vastgesteld vóór de vergunning voor dat project. Anders zou deze vergunning worden verleend op grond van een onvolledig dossier en dus niet voldoen aan de vereisten (zie in die zin arrest van 3 maart 2011, Commissie/Ierland, C 50/09, EU:C:2011:109, punten 81 en 84).
Ten tweede volgt uitdrukkelijk uit artikel 3 van de M.e.r.-richtlijn dat de verplichting om een volledige milieueffectbeoordeling van een project te verrichten, inhoudt dat niet alleen rekening wordt gehouden met elk van die effecten afzonderlijk maar ook met hun onderlinge wisselwerking en dus met het totale effect van dat project op het milieu. Op grond van deze globale beoordeling kan de bevoegde instantie tot de slotsom komen dat, gelet op de wisselwerking of het onderlinge verband tussen de verschillende milieueffecten van een project, deze effecten strenger of minder streng moeten worden beoordeeld dan een bepaald effect, afzonderlijk, eerder werd beoordeeld.
Aan deze vereisten lijkt te zijn voldaan; de verwijzende rechter moet dit nagaan.
Tweede vraag: inspraak bij de vergunning?
Uit artikelen 6 en 8 van de M.e.r.-richtlijn volgt dat de lidstaten verplicht zijn de nodige maatregelen te treffen om te verzekeren dat de inspraak van het publiek in het kader van de beoordeling en de verlening van vergunningen voor m.e.r.-(beoordelings)plichtige projecten voldoet aan een aantal voorschriften:
- De inspraak moet in een vroeg stadium plaatsvinden en in ieder geval voordat een besluit over de vergunning voor dat project wordt vastgesteld.
- De inspraak moet reëel kunnen zijn: op nuttige en volledige wijze en op een tijdstip waarop alle opties denkbaar zijn.
- Het resultaat van deze inspraak moet de bevoegde instantie in aanmerking nemen wanneer zij beslist over de vergunning.
Uit de vaste rechtspraak van het Hof volgt dan dat, wanneer een besluitvormingsproces in verschillende fasen verloopt en eerst een basisbesluit wordt genomen en vervolgens een besluit tot tenuitvoerlegging daarvan, de door de M.e.r.-richtlijn vereiste milieueffectbeoordeling van dit project in beginsel moet plaatsvinden voordat het basisbesluit wordt vastgesteld. Als het niet mogelijk is om al die effecten in dat stadium te identificeren en te beoordelen, moet de beoordeling plaatsvinden voordat het uitvoeringsbesluit wordt vastgesteld (arresten van 7 januari 2004, Wells, C 201/02, EU:C:2004:12, punten 52 en 53; 28 februari 2008, Abraham e.a., C 2/07, EU:C:2008:133, punt 26, en 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C 411/17, EU:C:2019:622, punten 85 en 86). De verplichting tot inspraak van het publiek houdt nauw verband met deze beoordelingsverplichting.
Artikel 6 van de M.e.r.-richtlijn vereist dan, ten eerste, dat de inspraak in een complex besluitvormingsproces plaatsvindt vóór de vaststelling van het besluit door de voor de vergunning van dit project bevoegde instantie, ten tweede, dat het publiek op nuttige en volledige wijze een standpunt kan innemen over alle milieueffecten van dat project en, ten derde, dat de voor de vergunning van dergelijk project bevoegde instantie ten volle rekening kan houden met die inspraak.
Het is aan de verwijzende rechter om na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan.
Beantwoording prejudiciële vragen
Op de eerste vraag is het antwoord “dat richtlijn 2011/92 [M.e.r.-richtlijn, red.] aldus moet worden uitgelegd dat een krachtens artikel 16, lid 1, van richtlijn 92/43 [Habitatrichtlijn, red.] vastgesteld besluit waarbij een opdrachtgever toestemming wordt verleend om af te wijken van de toepasselijke maatregelen inzake de bescherming van de soorten met het oog op het uitvoeren van een project in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van richtlijn 2011/92, onder de vergunningsprocedure voor dat project in de zin van artikel 1, lid 2, onder c), van die richtlijn valt wanneer het project niet kan worden verwezenlijkt zonder dat de opdrachtgever dat besluit heeft verkregen, en de voor de vergunning van een dergelijk project bevoegde instantie de mogelijkheid behoudt om de milieueffecten ervan strenger te beoordelen dan in dat besluit is gebeurd.”
Op de tweede vraag is het antwoord “dat richtlijn 2011/92 [M.e.r.-richtlijn, red.], met name gelet op de artikelen 6 en 8 ervan, aldus moet worden uitgelegd dat de vaststelling van een voorafgaand besluit waarbij een opdrachtgever toestemming wordt verleend om af te wijken van de toepasselijke maatregelen inzake de bescherming van de soorten met het oog op het uitvoeren van een project in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van deze richtlijn, niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden voorafgegaan door inspraak van het publiek, voor zover die inspraak werkelijk wordt verzekerd vóór de vaststelling van het besluit door de voor de eventuele vergunning van dit project bevoegde instantie.”