ECLI:NL:RVS:2013:BY9225

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De effecten van de maximale planologische mogelijkheden zijn niet in beeld als de in het MER voor een LOG onderzochte aantallen veehouderijen niet overeenkomen met het hogere, maximale aantal veehouderijen dat is toegestaan op grond van het bestemmingsplan (zie ook ABRvS 5 december 2012, zaaknr. 201109053/1/R2 inzake Zelhem).
• Finale geschilbeslechting (bestuurlijke lus) is niet mogelijk wanneer de besluitvorming deels afhangt van besluitvorming door een ander bestuursorgaan en nog onzekerheid kan bestaan over de besluitvorming van dat bestuursorgaan. Wel kunnen uit hoofde van finale geschilbeslechting overige beroepsgronden worden besproken, ook als die normaal gesproken geen bespreking meer zouden hoeven omdat een eerdere beroepsgrond al tot vernietiging van het besluit leidt.

NB Zie ook het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. waarin tekortkomingen werden geconstateerd inzake het plan-MER voor het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Montferland (P2437). Het plan-MER bestemmingsplan LOG Azewijn is niet ter toetsing voorgelegd aan de Commissie m.e.r. Op 11 juli 2012 heeft de Afdeling reeds geoordeeld over het besluit tot vaststelling daarvan (zie ABRvS 11 juli 2012, zaaknr. 201102668/1/R2).

Casus

Inhoud
Appellant heeft beroep ingesteld tegen twee bestemmingsplannen van de gemeenteraad van Montferland, te weten:

1. Het bestemmingsplan “Thematische herziening Landbouwontwikkelingsgebied Azewijn” vastgesteld bij besluit van 25 november 2010. Dit plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het op het grondgebied van de gemeente Montferland gelegen gedeelte van het in het reconstructieplan Achterhoek en Liemers (hierna: het reconstructieplan) aangewezen landbouwontwikkelingsgebied (hierna: het LOG) Azewijn. Met dit plan heeft de raad beoogd uitwerking te geven aan het beleid zoals neergelegd in het reconstructieplan. Het plan "Thematische herziening" voorziet daartoe onder meer in vier wijzigingsbevoegdheden, op grond waarvan de nieuwvestiging van intensieve veehouderijen mogelijk wordt gemaakt. Daarnaast maakt dit plan bij omgevingsvergunning de omschakeling van bestaande agrarische bedrijven naar intensieve veehouderijen mogelijk. Ten slotte voorziet dit plan in een wijzigingsbevoegdheid, op grond waarvan de begrenzing van het bouwvlak van een bestaande intensieve veehouderij kan worden aangepast dan wel uitgebreid.
2. Het bestemmingsplan “Buitengebied” vastgesteld bij besluit op 29 september 2011. Tegen dit bestemmingsplan Buitengebied lopen ook nog andere beroepen die in een andere procedure worden behandeld. Het plan "Buitengebied" voorziet in een juridisch-planologische regeling voor nagenoeg het hele buitengebied van de gemeente Montferland. Ook het op het grondgebied van de gemeente gelegen deel van het LOG behoort tot het plangebied. De juridisch-planologische regeling van het bij besluit van 25 november 2010 vastgestelde plan "Thematische herziening", is integraal overgenomen in dit plan.

Beroepsgronden
Het beroep is gericht tegen het plan "Buitengebied", voor zover dat de vestiging van intensieve veehouderijen - door nieuwvestiging dan wel door omschakeling van bestaande agrarische bedrijven - en de uitbreiding van bestaande intensieve veehouderijen mogelijk maakt in het deel van het LOG dat op het grondgebied van de gemeente Montferland ligt. appellant betoogt dat deze intensieve veehouderijen zullen leiden tot een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat van de inwoners van het gebied. Zij stelt dat de raad met hun belangen onvoldoende rekening heeft gehouden bij de vaststelling van het plan "Buitengebied". Appellant voert in dit verband aan dat de vestiging van een groot aantal intensieve veehouderijen zal leiden tot onevenredige geurhinder en gezondheidsrisico's. Zij wijst in dit verband op een GGD-advies. Zij stelt dat in het plan "Buitengebied" ten onrechte niet een afstand van één tot drie kilometer tussen de voorziene intensieve veehouderijen is opgenomen, dat het GGD-advies op dit punt onvolledig is en dat de raad hierdoor niet op juiste gronden het besluit heeft genomen.
Verder betoogt zij dat in de planregels opgenomen wijzigingsvoorwaarden die dienen ter bescherming van de belangen van de inwoners van het LOG, onvoldoende objectief zijn begrensd. In dit verband voert zij aan dat onvoldoende duidelijk is

- wanneer sprake is van een onevenredige aantasting van het leefklimaat
- wanneer is aangetoond dat een aanvaardbaar leefklimaat op het gebied van geur, geluid en luchtkwaliteit is gewaarborgd.

Appellant stelt dat deze wijzigingsvoorwaarden op meerdere wijze zijn te interpreteren en derhalve onvoldoende rechtszekerheid bieden.
Tot slot voert zij nog aan dat het plan tot een onevenredige waardedaling van de woningen in het deel van het LOG dat op het grondgebied van de gemeente Montferland ligt, zal leiden. Deze grond blijft hier verder buiten beschouwing.

De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de regeling voor het deel van het LOG dat op het grondgebied van de gemeente Montferland ligt (en die integraal is overgenomen uit het plan "Thematische herziening"), in beginsel niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat en ernstige gezondheidsrisico's. Tegelijkertijd stelt de raad zich op het standpunt dat het aantal intensieve veehouderijen dat zich ter plaatse kan vestigen en het aantal bestaande intensieve veehouderijen dat kan doorgroeien, ten onrechte niet is gelimiteerd in het plan "Buitengebied". De raad acht deze limitering noodzakelijk vanwege de milieueffecten die dit plan met zich kan brengen. De raad acht zijn standpunt bevestigd door de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan dat de raad van de gemeente Oude IJsselstreek heeft vastgesteld voor het andere deel van het LOG. Het aantal intensieve veehouderijen dat zich kan vestigen en het aantal bestaande intensieve veehouderijen dat kan doorgroeien, had volgens de raad moeten worden begrensd conform het maximum alternatief waarvan de effecten zijn berekend in de MER die voor het plan "Thematische herziening" is opgesteld en die de gemeenteraad ook aan het plan "Buitengebied" ten grondslag heeft gelegd. De raad verzoekt de Afdeling om het gebrek te herstellen.

Overwegingen van de bestuursrechter
Procedureel
Op grond van de artikelen 6:18 lid 1 en 6:19, lid 1, Awb wordt het beroep tegen het bestemmingsplan Azewijn dat aanhangig was mede geacht gericht te zijn tegen het nieuwe besluit Buitengebied omdat in dat besluit niet tegemoet is gekomen aan de bezwaren van appellant. Het besluit van 29 september 2011 wordt aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Awb (oud) nu daarin mede de juridisch-planologische regeling voor het op het grondgebied van de gemeente gelegen deel van het LOG zoals vastgesteld bij het besluit van 25 november 2010 integraal is overgenomen.

Inhoudelijk
Allereerst wordt het bestemmingsplan vergeleken met de regeling in het reconstructieplan. Vervolgens overweegt de Afdeling dat ten behoeve van het plan "Thematische herziening" en het bestemmingsplan van de gemeente Oude IJsselstreek voor het deel van het LOG dat op haar grondgebied is gelegen, in opdracht van de gemeenten Montferland en Oude IJsselstreek een MER is verricht. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "PlanMER bestemmingsplan LOG Azewijn" van SAB van 12 oktober 2010 (hierna: het plan-MER). Hierin staat dat na overleg tussen de provincie en beide gemeenten is bepaald dat in het LOG wordt gezocht naar vestigingsruimte voor maximaal vijftien nieuwe intensieve veehouderijen, omdat een dergelijk aantal aansluit bij de waarschijnlijke behoefte in de planperiode. In het plan-MER zijn de effecten van een maximum- en een minimum alternatief bezien. In het maximum alternatief is ervan uitgegaan dat zich vijftien nieuwe intensieve veehouderijen zullen vestigen in het LOG en dat 50 procent van de bestaande intensieve veehouderijen zal doorgroeien. In het minimum alternatief is uitgegaan van een doorgroei van 30 procent en de vestiging van vijf nieuwe intensieve veehouderijen.

De Afdeling haalt vervolgens de overwegingen in haar uitspraak van 11 juli 2012 in zaaknr. 201102668/1/R2 met betrekking tot hetzelfde LOG voor het gedeelte op het grondgebied van de gemeente Oude IJsselstreek aan.

Vervolgens beziet de Afdeling de planregels en de verbeelding van het thans voorliggende plan "Buitengebied". Voor het deel van het LOG dat op het grondgebied van de gemeente Montferland is gelegen, is het aantal intensieve veehouderijen dat zich met gebruikmaking van een wijzigingsbevoegdheid of bij omgevingsvergunning kan vestigen en het aantal intensieve veehouderijen dat kan doorgroeien, niet begrensd in dit plan. In een nader stuk en ter zitting heeft de raad echter te kennen gegeven dat hij een limitering van dit aantal wel noodzakelijk acht, vanwege de milieueffecten die dit kan hebben. Dit is bevestigd door de hierboven vermelde uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2012. Omdat de raad zich op dit punt op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het plan is vastgesteld in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Onderdelen van het plan zijn vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.

Finale geschilbeslechting en overige beroepsgronden
Over het verzoek tot finale geschilbeslechting overweegt de Afdeling dat zij hiertoe geen aanleiding ziet gelet op de samenhang met de besluitvorming over het deel van het LOG dat niet op het grondgebied van de gemeente Montferland, maar op dat van de gemeente Oude IJsselstreek ligt. In dit verband acht de Afdeling van belang dat de raad stelt dat het aantal intensieve veehouderijen dat zich kan vestigen in het gehele LOG en het aantal bestaande intensieve veehouderijen dat kan doorgroeien dienen te worden begrensd conform het maximum alternatief waarvan de effecten zijn berekend in het plan-MER. Gelet hierop wenst de raad in het plan "Buitengebied" vast te leggen dat een maximum van acht intensieve veehouderijen zich kan vestigen in het deel van het LOG dat op het grondgebied van de gemeente Montferland ligt en dat niet meer dan 50% kan doorgroeien. De raad stelt dat op ambtelijk niveau overleg heeft plaatsgevonden met de gemeente Oude IJsselstreek en dat deze gemeente hiermee kan instemmen. Dit impliceert dat in het deel van het LOG dat op het grondgebied van de gemeente Oude IJsselstreek ligt de vestiging van maximaal zeven intensieve veehouderijen en de doorgroei van niet meer dan 50% mogelijk zou worden gemaakt. De raad heeft ter zitting voorts toegelicht dat dit zal worden vastgelegd in een nieuw bestemmingsplan voor het buitengebied van de gemeente Oude IJsselstreek. Dit bestemmingsplan verkeert nog in de voorbereidende fase. De raad heeft de gestelde instemming van de gemeente Oude IJsselstreek niet onderbouwd. Onder deze omstandigheden stelt de Afdeling vast dat de door de raad beoogde maximering onvoldoende verzekerd is.

Voorts ziet de Afdeling uit het oogpunt van finale geschilbeslechting aanleiding om de beroepsgronden van appellant te bespreken. Hierbij gaat de Afdeling uit van de aanname dat de planologische mogelijkheden zodanig zijn beperkt dat zich maximaal vijftien nieuwe intensieve veehouderijen in het gehele LOG kunnen vestigen en dat ten hoogste 50 procent van de bestaande intensieve veehouderijen kan doorgroeien:

• Ten aanzien van het betoog van appellant dat het plan "Buitengebied" zal leiden tot ernstige geurhinder en gezondheidsrisico's, verwijst de Afdeling naar hetgeen zij hieromtrent heeft overwogen in 2.11.2 respectievelijk 2.11.3 van haar uitspraak van 11 juli 2012 in zaaknr. 201102668/1/R2.
• De voorwaarde bij de wijzigingsbevoegdheden dat geen onevenredige aantasting mag plaatsvinden van de belangen van eigenaren en gebruikers van omliggende gronden, waartoe in ieder geval dient te worden aangetoond dat sprake is van een aanvaardbaar leefklimaat op het gebied van geur, geluid en luchtkwaliteit, leidt volgens de Afdeling niet tot onduidelijkheid.

Met betrekking tot het plan "Thematische herziening" wordt appellant niet-ontvankelijk verklaard. Voor het op het grondgebied van de gemeente gelegen deel van het LOG is inmiddels een nieuw plan vastgesteld, te weten het plan "Buitengebied".

Uitspraak
Het beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan " Thematische herziening Landbouwontwikkelingsgebied Azewijn" wordt niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan " Buitengebied" is gegrond. Het vaststellingsbesluit wordt vernietigd, voor zover deze artikelen betrekking hebben op de gronden ter plaatse van het landbouwontwikkelingsgebied Azewijn, en artikel 43, leden 43.1.2, 43.1.3, 43.1.4 en 43.1.5, van de planregels.