Ontheffing faunabeheer Groningen Airport Eelde

Conclusies voor de mer-praktijk

Casus

Op 23 januari 2020 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Drenthe aan luchthaven Groningen Airport Eelde (GAE) ontheffing verleend voor het beheer van vogels en dieren vanwege de luchtvaartveiligheid. Het gaat grotendeels om vogelsoorten, maar ook om landzoogdieren die niet worden beschermd op grond van de habitatrichtlijn, zoals de ree, nerts en haas. De uitvoering kan met geweren, honden (niet zijnde lange honden), kastvallen, vangkooien, vangnetten, balchatri, en slag-, snij- of steekwapens.

Op 8 juli 2020 heeft het college het bezwaar van Faunabescherming gegrond verklaard, de motivering aangevuld en de ontheffing gewijzigd. Er bestaat volgens het college geen andere bevredigende oplossing en de ontheffing leidt niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de soorten.

Op 27 oktober 2021 heeft de rechtbank het beroep van Faunabescherming gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op bezwaar neemt. Op 23 december 2021 heeft het college opnieuw op het bezwaar beslist. Het college heeft het bezwaar gegrond verklaard, de motivering van het besluit van 23 januari 2020 aangevuld, en de ontheffing in stand gelaten. Dit besluit is onderdeel van het hoger beroep.

Volgens de Faunabescherming heeft het college in dat besluit een onjuiste maatstaf toegepast om te bepalen of aan artikel 3.3, vierde lid, onder c van de Wnb wordt voldaan. Daarin staat dat de ontheffing uitsluitend wordt verleend als de maatregelen niet leiden tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.

(red.: deze samenvatting beperkt zich tot de overwegingen van de Afdeling die relevant zijn voor de inhoud van de beoordeling van effecten op beschermde diersoorten).

Overwegingen van de bestuursrechter

Beoordelingskader algemeen
Over het beoordelingskader in dit soort zaken heeft het Hof in het arrest van 21 juni 2018, ECLI:EU:C:2018:477, Commissie/Malta, het volgende overwogen. De lidstaten van de Europese Unie moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde soorten raakt, alleen wordt toegestaan op basis van een nauwkeurige en passende motivering. In de besluiten moet worden verwezen naar de redenen en de geldende voorwaarden en vereisten (red.: die zijn opgenomen in de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn en de Omgevingswet).

Beoordeling specifiek voor vogels
Wat betreft de toepassing van de mortaliteitsnorm overweegt de Afdeling het volgende. Om de staat van instandhouding te bepalen moet worden vastgesteld:

• het effect van de som van de invloeden die op de betrokken soort inwerken en die op lange termijn een verandering kunnen bewerkstelligen in de verspreiding en de grootte van de populaties van die soort op het grondgebied.
• de staat van instandhouding van de betrokken soorten op lokaal gebied, ook voor zover het natuurlijk verspreidingsgebied van enkele soorten zich buiten het onderzoeksgebied uitstrekt. Geringe lokale effecten kunnen tot de conclusie leiden dat op het niveau van de populatie van de soort geen effecten optreden die die staat van instandhouding verslechteren (zie ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1160, r.o. 16.2).

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (ABRvS 7 oktober 2020; ECLI:NL:RVS:2020:2384) kan het 1%-criterium worden gehanteerd als uitgangspunt om te bepalen of gelet op de te verwachten aantallen slachtoffers afbreuk wordt gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van vogels. Dit criterium mag ook worden toegepast voor de beoordeling van de gevolgen van de ontheffing voor de staat van instandhouding van betrokken vogelpopulaties die onder druk staan, maar het criterium moet dan omzichtig gehanteerd worden. Dit criterium kan daarom worden gebruikt om te bepalen of de te verwachten sterfte door vogelaanvaringen een negatief effect heeft op de instandhoudingsdoelstellingen.

Uit deze toets volgt volgens het college dat de additionele maximale sterfte van de uitgevoerde handelingen onder de 1%-mortaliteitsnorm blijft. Volgens het college vormen de in Drenthe aanwezige vogels geen afzonderlijke populaties, maar maken zij altijd deel uit van een grotere landelijke populatie.

De Afdeling is van oordeel dat het college niet alleen moet beoordelen of het aantal vogels dat door de ontheffing van GAE wordt gedood boven de 1%-mortaliteitsnorm van de landelijke populatie komt. Het college moet ook kijken of er andere bedreigingen zijn die impact hebben op de populatie. Van belang is of de som van deze invloeden, dus ook andere activiteiten die leiden tot de dood van die populatie, niet boven de 1%-mortaliteitsnorm komt.

Bovendien heeft het college ten onrechte niet gekeken of de ontheffing plaatselijk effect heeft op de goede staat van instandhouding. Uit het arrest van het Hof van Justitie van 11 juli 2024, Tirol Wolf, ECLI:EU:C:2024:595, punt 56, volgt dat het over het algemeen noodzakelijk is om de impact van een afwijking te beoordelen op het niveau van het gebied van een plaatselijke populatie, om zo vast te stellen wat het effect ervan is op de staat van instandhouding van de betrokken populatie op grotere schaal.

Uitspraak
Het beroep tegen het besluit van 23 december 2021 is gegrond. Het besluit van 23 december 2021 moet worden vernietigd. De bij dat besluit gehandhaafde ontheffing is inmiddels echter geëxpireerd. Daarom hoeft het college geen nieuw besluit te nemen.