EHRM Greenpeace Nordic vs Noorwegen

Conclusies voor de mer-praktijk

Casus

Op 26 april 2013 heeft het parlement van Noorwegen goedkeuring gegeven voor de openstelling van het zuidoostelijke deel van de Barentszzee voor een verkenning met het oog op vergunningverlening voor olie- en gaswinning. Het bijbehorende plan-MER beschreef onder andere scenario’s voor de emissies van CO2 en NO? gerelateerd aan de olie- en gasproductie in het onderzochte gebied. Tegen het besluit van 26 april 2013 tot openstelling van het gebied voor verkenning stond geen rechtsbescherming open.

Op 10 juni 2016 verleende het Ministerie van Petroleum en Energie (Ministerie) tien vergunningen aan bedrijven voor olie- en gasexploratie op het Noorse continentale plat, waarvan drie vergunningen betrekking hadden op de zuidoostelijke deel van de Barentszzee. Deze vergunningen geven toestemming om proefboringen te doen.

Greenpeace Nordic, Young Friends of the Earth Norway en een aantal particulieren stelden beroep in bij de rechtbank van Oslo tegen de tien vergunningen en daarna bij het Hof van Beroep van Borgarting. Zowel de rechtbank als het Hof van Beroep oordeelde echter dat de beslissing tot het verlenen van de vergunningen geldig was.

Appellanten stelden hoger beroep in bij de hoogste Noorse rechter (Hooggerechtshof). Het Hooggerechtshof oordeelde met een meerderheid van elf stemmen tegen vier dat de beslissing tot verlening van de vergunningen geldig was. De vier rechters die anders stemden vonden dat er procedurele fouten waren gemaakt in de plan-mer bij het besluit tot openstelling van de zuidoostelijke Barentszzee, omdat de effecten van met name verbrandingsemissies op klimaatverandering onvoldoende in beeld waren gebracht.

In de zaak die appellanten vervolgens hebben aangespannen bij het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) voeren zij aan dat het besluit van 10 juni 2016 om tien exploratievergunningen te verlenen in strijd is met de verplichting van Noorwegen om klimaatverandering tegen te gaan, omdat dit negatieve invloed heeft op het leven, de gezondheid, het welzijn en de levenskwaliteit (artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Appellanten stellen dat Noorwegen in het vergunningenproces onvoldoende gewaarborgd heeft dat burgers beschermd worden tegen klimaatschade. Er had volgens hen een plan-mer moeten worden uitgevoerd waarin de scope 3-emissies in beeld werden gebracht. Project-MER-en per project zouden volgens hen geen compleet beeld geven van de effecten van de verleende vergunningen.

Overwegingen van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
Het Hof herhaalt zijn eerdere oordeel (zie Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland, no. 53600/20, 9 april 2024) dat een Staat op grond van artikel 8 EVRM de verplichting heeft om ervoor te zorgen dat degenen die zich binnen zijn rechtsgebied bevinden, effectief worden beschermd tegen ernstige nadelige gevolgen voor hun leven, gezondheid, welzijn en levenskwaliteit die voortvloeien uit de schadelijke gevolgen en risico's van klimaatverandering. Een Staat heeft daarom de plicht om regelgeving en maatregelen vast te stellen en effectief toe te passen, die de bestaande en mogelijk onomkeerbare toekomstige gevolgen van klimaatverandering kunnen verzachten. Het Hof herhaalt ook dat staten een ruime beoordelingsvrijheid hebben in de manier waarop zij dat doen.

Het Hof stelt vast dat voor de beoordeling of een Staat aan deze verplichting tot procedurele waarborgen heeft voldaan met name van belang is dat in de Noorse procedure een adequate, tijdige en uitgebreide mer moet worden uitgevoerd voordat een potentieel schadelijke activiteit wordt goedgekeurd. Een mer voor olie- en gasproductie moet ten minste de broeikasgasemissie kwantitatief in beeld brengen, inclusief verbrandingsemissies in binnen- en buitenland.

Bovendien moeten overheidsinstanties beoordelen of het project verenigbaar is met hun nationale en internationale klimaatverplichtingen.

Tenslotte moet inspraak worden geboden op een moment dat alle opties nog openstaan en de vervuiling kan worden voorkomen bij de bron.

Het Hof haalt aan dat het Hof van de European Free Trade Association (EFTA) in zijn advies van 21 mei 2025 (case E-18/24) heeft geoordeeld dat een milieueffectrapportage onder meer alle indirecte effecten van het project op het klimaat moet beschrijven, zoals secundaire, cumulatieve, grensoverschrijdende, korte-, middellange- en langetermijneffecten, permanente en tijdelijke effecten. Het EFTA-Hof benadrukte daarbij dat effecten die moeten worden beschreven niet beperkt zijn tot effecten die zich in de buurt van de installatie of het project bevinden, of tot het geografische rechtsgebied van het betreffende bevoegde gezag.

Het Hof stelt vast dat olie- en gasactiviteiten in Noorwegen sterk gereguleerd zijn en dat de procedure uit drie fasen bestaat. De eerste fase is de openstelling van het gebied voor onderzoek, waarbij een plan-MER moet worden opgesteld. De tweede fase is de vergunningverlening, waar geen mer-verplichting geldt. En de derde fase is het Plan voor Ontwikkeling en Exploitatie (Plan for Development and Operation, ‘PDO’), die de daadwerkelijke olie- en gaswinning toestaat en waarbij in principe vooraf een project-mer moet worden doorlopen. Wel kan in bepaalde omstandigheden worden afgezien van de eis van een project-mer. Tegen de tweede en derde fase staat rechtsbescherming open.

In de onderhavige kwestie merkt het Hof op dat de twee belangrijkste aspecten uit het bezwaar van appellanten zijn:

• Het ontbreken van een adequate beoordeling van de klimaatgerelateerde schade voordat de tien vergunningen in 2016 werden verleend, waaronder het ontbreken van kwantificeren van de potentiële emissies en het niet beoordelen van verbrandingsemissies in het buitenland.
• Het oordeel van het Supreme Court dat de beoordeling van milieueffecten kon worden uitgesteld tot het latere stadium van de PDO-fase. Een dergelijk uitstel is volgens appellanten, in strijd met EU-recht, niet effectief omdat daarmee de reikwijdte van het onderzoek wordt beperkt en belangrijke klimaateffecten, waaronder verbrandingsemissies in het buitenland, niet worden onderzocht.

Het Hof geeft appellanten gelijk ten aanzien van hun bezwaar dat de procedures die leidden tot de tien vergunningen uit 2016 niet volledig waren. Het MER bij het besluit tot openstelling van het gebied stelde de beoordeling van de klimaateffecten immers uit tot een later stadium.

Het niet beoordelen van de verbrandingsemissies in het plan-MER bij het besluit tot openstelling van een gebied voor onderzoek naar olie- en gas kan volgens het Hof worden rechtgezet door de project-mer in de PDO-fase. Het verlenen van een vergunning kan namelijk niet de gerechtvaardigde verwachting wekken dat een PDO ook zal worden goedgekeurd. Het Ministerie kan immers geen project goedkeuren dat in strijd is met de Grondwet (het recht op een gezonde leefomgeving).

Het Hof stelt echter ook vast dat in het verleden meerdere PDO’s zijn goedgekeurd door het Ministerie zonder mer waarin de verbrandingsemissies of de impact op klimaatverandering in beeld zijn gebracht. Het Hof is het met appellanten eens dat een wijdverbreid gebruik van vrijstellingen van mer het recht uit het EVRM op bescherming van burgers tegen ernstige gevolgen van klimaatverandering kan ondermijnen. Het Hof is er echter van overtuigd dat de PDO-fase een alomvattende beoordeling van de effecten van de olie- en gas productie op de klimaatverandering zal omvatten, met inbegrip van de verbrandingsemissies, vanwege de volgende ontwikkelingen:

• Het Hooggerechtshof van Noorwegen heef in zijn arrest over deze kwestie duidelijk gesteld dat de Noorse autoriteiten een grondwettelijke verplichting hebben om een PDO niet goed te keuren als het klimaat en het milieu daar op dat moment aanleiding toe geven.
• Ook het EFTA-hof heeft geoordeeld dat een nationale rechter op grond van de Mer-richtlijn verplicht is om de onrechtmatige gevolgen van het niet uitvoeren van een volledige mer, waarbij rekening wordt gehouden met verbrandingsemissies, teniet te doen.
• De Noorse regering heeft verklaard dat de klimaateffecten van de olie- en gas productie en de verbrandingsemissies zullen worden beoordeeld bij de aanvraag van een nieuwe DPO.

Het Hof oordeelt dat er geen aanwijzingen zijn dat een uitgestelde milieueffectbeoordeling in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Personen die getroffen worden door de risico’s van klimaatverandering in verband met olie- en gas productie kunnen tijdig handelen door op basis van het project-MER de vergunningverlening voor een project aan te vechten. Het beoordelen van broeikasgasemissie project voor project, zonder de cumulatieve emissies in beeld te brengen, is niet toegestaan op grond van de Mer-richtlijn.

Uitspraak
Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens oordeelt dat er geen schending van artikel 8 (of een ander artikel) van het EVRM heeft plaatsgevonden.