Bestemmingsplan ‘Buitengebied Noordoost’ Breda

Conclusies voor de mer-praktijk

Casus

Op 22 december 2022 heeft de raad van de gemeente Breda het bestemmingsplan "Buitengebied Noordoost" vastgesteld. Op 28 mei 2025 heeft de raad dit besluit gewijzigd. Het plan actualiseert de geldende bestemmingsplannen van het buitengebied ten noordoosten van Breda. Het plan consolideert de bestaande situatie grotendeels en maakt een aantal individuele ontwikkelingen mogelijk. Zo voorziet het plan op verschillende locaties in Teteringen in de mogelijkheid om twee recreatiewoningen te realiseren, om een kinderdagverblijf te realiseren, om een agrarisch bedrijf uit te breiden en om shiitake te telen.

Appellanten betogen dat niet kan worden uitgesloten dat het plan significante effecten heeft op nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Zij wijzen er onder andere op dat het plan ontwikkelingen toestaat aan de hand van intern salderen, zonder dat daaraan een passende beoordeling met ‘additionaliteitstoets’ ten grondslag heeft gelegen (red.: zie voor een toelichting op dit vereiste bijvoorbeeld onze samenvatting van ABRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193).

Overwegingen van de bestuursrechter
Uit het stikstofrapport bij het plan blijkt dat in een aantal Natura 2000-gebieden in de buurt sprake is van een met stikstofdepositie overbelaste situatie. De stikstofuitstoot vanwege de uitbreiding van de agrarische bedrijven in het plangebied is niet doorgerekend. In plaats daarvan is in het rapport geadviseerd om in het plan de voorwaarde op te nemen dat uitbreidingen van agrarische bedrijven alleen mogelijk zijn als deze niet leiden tot een toename van stikstofdepositie. In dat geval zouden significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zeker zijn uitgesloten.

Deze conserverende regeling in het plan neemt volgens de Afdeling niet weg dat het plan ook mogelijkheden biedt om met een afwijkingsvergunning bebouwing voor veehouderijen uit te breiden. Door in het plan op te nemen dat alleen van het bouwverbod kan worden afgeweken als dat stikstofneutraal gebeurt, wilde de raad regelen dat toch uitgesloten is dat het plan significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft. In de kern wordt zodoende ‘intern gesaldeerd’.

De recente rechtspraakwijziging over intern salderen bij ruimtelijke plannen (ABRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193) heeft gevolgen voor het plan. Ontwikkelingen waarbij wordt gesaldeerd met de referentiesituatie, voldoen op grond van het plan namelijk aan het criterium van stikstofneutraliteit. Voor deze ontwikkelingen kan een afwijkingsvergunning worden verleend door het college van burgemeester en wethouders. Naar het oordeel van de Afdeling moet de raad al bij de vaststelling van het plan afwegen of de toepassing van deze afwijkingsbevoegdheden aanvaardbaar is. Deze afweging kan niet pas plaatsvinden op het moment dat van de afwijkingsbevoegdheid gebruik wordt gemaakt. Gelet op de uitspraak van 14 januari 2026 bestaat niet op voorhand de zekerheid dat significante effecten zijn uitgesloten bij de toepassing van deze afwijkingsbevoegdheden. Het plan maakt daarom ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk die gelet op de uitkomst van de voortoets passend hadden moeten worden beoordeeld. Dat is ten onrechte niet gebeurd.

Daar komt bij dat de raad in de definitie van stikstofneutraliteit is uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie. De definitie vermeldt “dat de (vermeende) stikstofdepositie moet worden afgezet tegenover hetgeen ten tijde van vaststelling van het bestemmingsplan legaal aanwezig, gebruikt en/of aangelegd is c.q. mag zijn”. Door de zinsnede "c.q. mag zijn", wordt de stikstofdepositie van de ruimtelijke ontwikkeling ten onrechte afgezet tegen een situatie die planologisch gezien wel mag worden gerealiseerd, maar feitelijk nog niet is gerealiseerd.

Ook heeft de raad onvoldoende inzicht gegeven in de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie van de agrarische bedrijven in het plangebied. Er zijn aanwijzingen dat is uitgegaan van akkerbouwbedrijven op locaties waar nu een veehouderij is toegestaan. Dan is dus mogelijk uitgegaan van een onjuist type agrarisch bedrijf.

Verder maakt het plan ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk die gelet op de uitkomst van de voortoets ook passend moeten worden beoordeeld. De voorwaarde dat de in het plan voorziene ontwikkelingen stikstofneutraal moeten plaatsvinden, is namelijk alleen gekoppeld aan de bouwregels van het plan en niet aan de gebruiksregels. Als veehouderijen zonder te bouwen meer vee gaan houden, kunnen de gevolgen ten opzichte van de referentiesituatie toenemen.

Ook de realisatie van een kinderdagverblijf en een uitbreiding van een veehouderij moeten nader beoordeeld worden. Aan deze twee plandelen heeft de raad een voortoets ten grondslag gelegd, waarin intern is gesaldeerd met de referentiesituatie. Ook deze ontwikkelingen hadden passend beoordeeld moeten worden.

Uitspraak
Het betoog slaagt. De Afdeling vernietigt de besluiten van de raad van de gemeente Breda van 22 december 2022 en 28 mei 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Noordoost".