Bestemmingsplan buitengebied Nederweert

Conclusies voor de mer-praktijk

• Los van m.e.r.: ook als een bestaande activiteit al onherroepelijk vergund is, kan er de verplichting zijn om te onderzoeken of het woon- en leefklimaat wordt aangetast en zo ja, om hiervoor regels in het bestemmingsplan op te nemen. Dit om bijvoorbeeld te voorkomen dat het woongenot onevenredig wordt aangetast door geluidoverlast van af- en aanrijdende vrachtwagens van een bedrijf. Dit kan in een bestemmingsplan geregeld. Dit in tegenstelling tot het stellen van regels aan de inrichting zelf.
• Ook al bestaat er op grond van de Wet publieke gezondheid geen specifieke onderzoeksplicht voor bestemmingsplannen, toch is gezondheid een in de belangenafweging voor de vaststelling ervan mee te nemen aspect.

NB De Commissie m.e.r. heeft over het MER geadviseerd. De betreffende adviezen en achterliggende stukken zijn te vinden onder projectnr. 1926.

Casus

Op 24 november 2009 heeft de gemeenteraad van Nederweert het bestemmingsplan “Buitengebied Nederweert” vastgesteld. Het plan legt diverse bestemmingen op het buitengebied. Een aantal aspecten uit de uitspraak zijn (indirect) voor de m.e.r.-praktijk van belang:

Betonwarenbedrijf/bouwmaterialenhandel
In het bestemmingsplan is aan het perceel Houtsberg 16 de bestemming "Agrarisch met waarden - Ontwikkelingszone groen" en de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - betonwarenbedrijf/bouwmaterialenhandel (saw-bbb)" toegekend. Vast staat dat het plan ten aanzien van het betonwarenbedrijf de feitelijke bestaande situatie vastlegt. Bij besluit van 3 januari 2006 is een vrijstelling en een bouwvergunning verleend voor het vergroten van een opslagloods van het bedrijf. Aan deze vrijstelling is het voorschrift verbonden dat het laden en lossen van vrachtwagens uitsluitend aan de achterzijde van het bedrijf mag plaatsvinden en dat de ramen en deuren van de loods tijdens werkzaamheden in die loods gesloten moeten blijven. In het plan is, anders dan in de vrijstelling, geen voorschrift aangebracht ten aanzien van de plaats voor het laden en lossen. Een van de beroepsgronden luidt dat het woon- en leefklimaat wordt aangetast doordat het voorschrift dat de ramen en deuren van de loods tijdens werkzaamheden in die loods gesloten moeten blijven door de vaststelling van het plan zijn werking verliest en dat dit alsnog zou moeten worden opgenomen in het plan. Verder ondervindt appellant overlast van vrachtwagens die af- en aanrijden.

Bouwregels bij molenbiotopen
De Molenstichting voert aan dat deze bouwregels binnen de molenbiotoop onvoldoende rechtszeker zijn voor de bij haar in eigendom zijnde molens. De bouwregels maken niet duidelijk in welke mate er rekening moet worden gehouden met het belang van de molen en welke gevolgen hieraan moeten worden verbonden. Voorts zijn de bouwregels ten onrechte aangescherpt ten opzichte van het ontwerpplan. In het ontwerpplan moest rekening worden gehouden met het zicht op de molen en de windvang bij uitbreiding van een bouwvlak.In het vastgestelde plan rekening moet gehouden worden met het zicht op de molen en de windvang bij het oprichten van nieuwe bebouwing, ongeacht of dit betrekking heeft op een uitbreiding van het bouwvlak.

LOG en het MER
Een aantal beroepen zijn gericht tegen de vaststelling van de plandelen met de bestemming "Agrarisch - Landbouwontwikkelingsgebied", voor zover het betreft het landbouwontwikkelingsgebied (hierna: LOG) Booldersdijk. Appellanten voeren aan dat:

• ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de mogelijke gezondheidseffecten voor bewoners van het gebied. Daarmee wordt volgens hen in strijd gehandeld met de Wet Publieke Gezondheid;
• vestiging van intensieve veehouderijen in het LOG schade zal veroorzaken aan bestaande natuurgebieden;
• door de aanwijzing van het gebied als LOG het vrachtverkeer in de omgeving toenemen;
• er stankhinder zal ontstaan door het grote aantal dieren dat in het LOG wordt gehouden en heeft het gemeentebestuur onbetrouwbaar gehandeld door in het plan meer ruimte voor de intensieve veehouderij te bieden dan eerder was voorzien. Er wordt gesteld dat er woningen in het LOG staan en dat hun woningen onderscheidenlijk op 230 m en 350 m tot de grens van het LOG staan. Dit betekent dat er binnen een straal van 600 m ongeveer 50.000 varkens kunnen worden gehuisvest;
• het gebied aanvankelijk kleiner zou worden.

De gemeenteraad stelt dat het zoekgebied LOG rond de Booldersdijk reeds is aangewezen in het reconstructieplan Noord- en Midden-Limburg (hierna: het reconstructieplan) en dat zoekgebieden uit het reconstructieplan moeten worden vertaald in het bestemmingsplan. In het kader van de vertaling van de zoekgebieden vanuit het reconstructieplan naar het plan is een MER gemaakt. Dit biedt inzicht in de gevolgen voor de relevante milieuthema's. Mede op basis van het MER stelt de raad dat geen ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat en geen ernstige gevolgen voor de volksgezondheid zijn te verwachten. Verder stelt de raad dat de Wet Publieke Gezondheid niet van toepassing is op bestemmingsplanprocedures.

Overwegingen van de bestuursrechter

Ad Betonwarenbedrijf/bouwmaterialenhandel
Bij de vaststelling van het plan heeft de gemeenteraad de verleende vrijstelling en bouwvergunning terecht als uitgangspunt genomen. Regels die specifiek voor de inrichting gelden lenen zich niet voor het opnemen in de planregels. Ter zitting heeft de gemeenteraad verklaard dat, indien nodig, maatregelen denkbaar zijn in het kader van de milieuregelgeving. Met betrekking tot het voorschrift dat het laden en lossen van vrachtwagens uitsluitend aan de achterzijde van de inrichting mag plaatsvinden, is het volgende van belang. Vast staat dat er overlast is van vrachtwagens die af- en aanrijden bij het betonwarenbedrijf. De gemeenteraad is er niet in geslaagd een oplossing te vinden. Anders dan de raad stelt, is de bestuursrechter van oordeel dat bijvoorbeeld het aangeven van een in- en uitrit bij het bedrijf om te voorkomen dat het woongenot onevenredig wordt aangetast door geluidoverlast van af- en aanrijdende vrachtwagens, een vorm van regulering van gebruik is die zich wel leent voor regeling in een bestemmingsplan. Derhalve had een regeling in het bestemmingsplan moeten worden opgenomen. Op dit punt is het beroep gegrond.

Ad Bouwregels bij molenbiotopen
In de plantoelichting staat dat molens specifiek op de verbeelding zijn aangeduid. Rond molens is een molenbeschermingszone opgenomen. Omdat er geen eisen worden gesteld aan de hoogte van de gebouwen, zijn in beginsel de bouwhoogtes uit het bestemmingsplan van toepassing. Voor een agrarisch bedrijfsgebouw is dit 10 m. Met het opnemen van molenbiotopen en de daarbij behorende bouwregels in het plan heeft de raad beoogd een eenduidige regeling vast te stellen waarbij de windvang en het aanzicht van molens niet wezenlijk kan worden aangetast door bebouwing. Met de vaststelling van de betreffende bouwregels is de raad daar echter naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak niet in geslaagd. Deze bouwregels zijn naar het oordeel van de Afdeling dermate onduidelijk dat deze in strijd moeten worden geacht met het beginsel van de rechtszekerheid, nu enerzijds de hoogtebepalingen van de diverse bestemmingen in een molenbiotoop onverkort gelden en anderzijds rekening dient te worden gehouden met het zicht op de molen en de windvang. Deze bouwregels zijn dan ook zodanig geformuleerd dat deze innerlijk tegenstrijdig zijn. Verder is niet inzichtelijk onder welke omstandigheden een ontheffing is vereist en onder welke voorwaarden die kan worden verleend. De betogen slagen op dit punt.

Ad LOG
Om te bezien waartegen appellanten nog in beroep kunnen komen bij het bestemmingsplan gebeurt het volgende:
De Afdeling bestuursrechtspraak zet het ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan geldende recht uiteen. Op grond hiervan werkt het reconstructieplan Noord- en Midden-Limburg als een voorbereidingsbesluit en voor zover de regeling strijdig was met het bestemmingsplan als een projectbesluit op grond van de Wro (oud). Op grond van artikel 3.13 Wro (oud) moest de regeling dan wel binnen een jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk in een ontwerpbestemmingsplan zijn vastgelegd. Dat ontwerp moest dan binnen dat jaar ter inzage worden gelegd. Onduidelijk is wanneer die termijn in dit geval is gaan lopen. Hiervoor kijkt de Afdeling bestuursrechtspraak allereerst terug naar haar uitspraak over het reconstructieplan. Het reconstructieplan is door de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005 (zaaknr. 200405077/1) grotendeels onherroepelijk geworden. In die uitspraak is onder meer overwogen dat verweerders zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat het plan als zodanig geen nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in de omgeving van de bedrijven van appellante mogelijk maakt. In dat verband is uitgemaakt dat in het kader van een nog vast te stellen bestemmingsplan beoordeeld zal moeten worden of locaties in de omgeving van de bedrijven van appellante voor projectvestiging of incidentele nieuwvestiging in aanmerking komen. De belangen van appellante dienen in het kader van de bestemmingsplanprocedure te worden meegewogen.

Vervolgens stelt de Afdeling vast dat met het voorliggende bestemmingsplan is beoogd de zoekgebieden voor LOG's uit voormeld reconstructieplan in het plangebied, te laten doorwerken en dat de zoekgebieden een nadere invulling hebben gekregen. De termijn waarbinnen B en W het ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage moeten leggen begon in dit geval te lopen op het tijdstip waarop met het project daadwerkelijk is begonnen. Nu in dit geval uit de stukken echter niet valt af te leiden of en zo ja, wanneer daadwerkelijk met het project is begonnen, gaat de Afdeling er onder deze omstandigheden vanuit dat binnen een jaar nadat dit reconstructieplan geldt als een onherroepelijk projectbesluit een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage dient te worden gelegd, in overeenstemming met dit onherroepelijke projectbesluit. Nu het aan de orde zijnde reconstructieplan in dit geval vanaf de inwerkingtreding van de Wro op 1 juli 2008 had te gelden als onherroepelijk projectbesluit en het ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage heeft gelegen vanaf 12 juni 2009 tot en met 23 juli 2009, is aan voormelde termijn voldaan. Dit heeft tot gevolg (artikel 29, vierde lid, van de Rwc, oud) dat in deze bestemmingsplanprocedure geen gronden kunnen worden aangevoerd die betrekking hebben op dat reconstructieplan, voor zover het onderdelen betreft, die voor beroep vatbaar waren in de procedure van het reconstructieplan. Dit houdt in dit geval in dat de aanwijzing van het gebied als zoekgebied voor een LOG als zodanig niet aan de orde kan komen, maar dat, mede gelet op voormelde uitspraak van 6 juli 2005, de concrete begrenzing en de daarbij behorende belangenafweging wel aan de orde kan komen.

Ad MER
In het reconstructieplan is het LOG Boldersdijk aangewezen als een zoekgebied voor projectvestigingen en het plan voorziet in een concrete begrenzing hiervan. In dit kader is voor het plan een MER opgesteld om de effecten hiervan inzichtelijk te maken. Mede op basis hiervan heeft de raad gekozen voor een beperktere begrenzing van de LOG's dan in het reconstructieplan. Met inachtneming van de gestelde randvoorwaarden is op basis van het MER overwogen dat de exacte begrenzing niet leidt tot negatieve milieueffecten. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het MER zodanige gebreken vertoont dat de gemeenteraad zich hier niet op heeft mogen baseren en dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet leidt tot negatieve milieueffecten. Voor het oordeel dat bedoelde plandelen schade zullen veroorzaken aan bestaande natuurgebieden, dat het vrachtverkeer onaanvaardbaar zal toenemen en dat er sprake zal zijn van onaanvaardbare stankhinder bestaat dan ook geen aanleiding.
Ten aanzien van het betoog dat in strijd wordt gehandeld met de Wet Publieke Gezondheid, omdat geen onderzoek is gedaan naar mogelijk te verwachten gezondheidseffecten, overweegt de Afdeling dat uit die wet in het kader van de bestemmingsplanprocedure geen onderzoeksverplichting volgt. Volksgezondheid is in het kader van een bestemmingsplanprocedure wel een mee te wegen belang en dit belang heeft de raad betrokken in zijn belangenafweging. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad aan dit belang onvoldoende gewicht heeft toegekend.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid de bestreden plandelen met de bestemming "Agrarisch - Landbouwontwikkelingsgebied" heeft kunnen vaststellen.

Uitspraak
Voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Agrarisch met waarden - Ontwikkelingszone groen" en de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch met waarden - betonwarenbedrijf/bouwmaterialenhandel (saw-bbb)" aan de Houtsberg 16 is het vaststellingsbesluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb.

Verder zijn de bouwregels voor molenbiotopen in strijd met de rechtszekerheid. De gemeenteraad wordt opgedragen om binnen zes maanden na en met inachtneming van deze uitspraak een herziening van het voorliggende plan vast te stellen. Voor de periode dat ter zake van voornoemde planregels een herziening van het voorliggende plan wordt voorbereid, gelden er op grond van dit plan binnen een molenbiotoop geen bouwregels. Teneinde deze situatie te ondervangen, ziet de Afdeling aanleiding om de voorlopige voorziening te treffen dat binnen een molenbiotoop de bouwregels terzake gelden zoals deze waren opgenomen in het ontwerpplan. De Afdeling acht niet aannemelijk dat derde-belanghebbenden in bedoelde periode daardoor in hun belangen worden geschaad.