ECLI:NL:RVS:2014:442

Betreft Bestemmingsplan Maximabrug
Datum uitspraak 12-02-2014
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden Alphen aan den Rijn, bestemmingsplannen, bruggen, infrastructuur, trechtering, alternatieven
Bronnen vindplaats

Zaaknummer 201305481/1/R6

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Dat een MER niet bij een vastgesteld bestemmingsplan ter inzage is gelegd, leidt niet tot vernietiging van dat plan.
  • De aanleg van een brug en een toekomstige rondweg, waarvan de brug later onderdeel zal uitmaken, hoeven niet in één bestemmingsplan te worden geregeld, als:
    • nog geen concrete besluitvorming over de aanleg van de weg heeft plaatsgevonden;
    • de weg niet binnen de planperiode kan worden gerealiseerd;
    • het tracé van de weg bij de vaststelling van het plan voor de brug slechts indicatief is.
  • Bij de locatie en vorm van de brug mag wel rekening worden gehouden met de weg, als:
    • de brug een aanzienlijk langere levensduur heeft dan de planperiode van tien jaar;
    • verplaatsing of verbreding van de brug op een later moment slechts tegen hoge kosten mogelijk is.
  • Gemotiveerde trechtering van te onderzoeken alternatieven in een MER is toegestaan.
  • Alternatieven met geen/te weinig probleemoplossend vermogen, die niet voldoen aan het doel van het project of aan bepaalde technische eisen, of die te duur zijn, mogen in een MER buiten beschouwing blijven.

Casus

Op 25 april 2013 heeft de gemeenteraad van Alphen aan den Rijn het bestemmingsplan “Maximabrug” vastgesteld. Het plan maakt de aanleg mogelijk van een extra oeververbinding over de Oude Rijn: de Maximabrug. Het plan maakt verder de herinrichting van bestaande wegen en kruispunten en de aanleg van nieuwe wegen mogelijk om de brug te ontsluiten.

Geen MER bij het vastgestelde plan ter inzage

Een appellant betoogt dat het milieueffectrapport ten onrechte niet met het plan ter inzage is gelegd, terwijl het MER wel in de plantoelichting als bijlage bij het plan is vermeld.

Maximabrug en rondweg niet in één plan

Enkele appellanten stellen dat het in strijd is met een goede ruimtelijke ordening om de vaststelling van het bestemmingsplan voor de aanleg van de brug los te koppelen van de besluitvorming over een rondweg rond Alphen aan den Rijn. Volgens hen is ten onrechte geen integrale afweging over de nieuwe brug en de rondweg gemaakt. Ze stellen dat het in strijd is met de rechtszekerheid dat het plan geen duidelijkheid geeft over de rondweg, terwijl de inrichting van de nieuwe brug met 2x2 rijbanen direct verband houdt met de aanleg van de rondweg.

Alternatievenonderzoek in MER en alternatievenbeoordeling

In het milieueffectrapport zijn drie alternatieven onderzocht, genummerd 1A, 1B en 2. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad voor alternatief 1A gekozen.

Twee appellanten betogen dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar alternatieven voor de brug op de gekozen locatie. Volgens hen heeft de raad onvoldoende onderzocht welk alternatief de minste hinder voor omwonenden veroorzaakt.

Een andere appellant betoogt dat de raad ten onrechte de mogelijkheid van een tunnel in plaats van een brug niet nader heeft onderzocht. Verder betoogt hij dat de raad voor alternatief 2 had moeten kiezen. Alternatief 1A scoort volgens hem slechter op de aspecten externe veiligheid, cultuurhistorie en archeologie, landschap en duurzaamheid en klimaat. De raad heeft volgens hem onvoldoende onderbouwd waarom desondanks voor alternatief 1A is gekozen en niet voor alternatief 2, dat in het milieueffectrapport als voorkeursvariant is aangemerkt. Voor zover de keuze voor alternatief 1A verband houdt met de verwachte milieueffecten op lange termijn, mede samenhangend met de geplande rondweg rond Alphen aan den Rijn, betoogt hij dat deze effecten buiten beschouwing moesten blijven. De ontwikkeling van de rondweg is immers op veel punten nog onzeker en de langetermijneffecten in het milieueffectrapport zijn slechts zeer globaal beschouwd.

Meerdere appellanten betogen dat de raad de effecten van de toekomstige rondweg rond Alphen aan den Rijn ten onrechte niet heeft onderzocht en in zijn belangenafweging heeft betrokken. Zij wijzen er daarbij op dat bij de vormgeving van de brug en de wegen wel is uitgegaan van de aanleg van de rondweg.

Deels weer andere appellanten stellen dat ten onrechte slechts alternatieven zijn beoordeeld waarin een hoge, dubbelbaanse brug wordt gebouwd die kan worden aangesloten op een toekomstige rondweg. Lagere en smallere alternatieven die het landschap minder aantasten, zijn volgens hen ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Verder liggen de drie varianten die in het milieueffectrapport zijn onderzocht te dicht bij elkaar.

De raad stelt dat aanvankelijk vijf locaties zijn beoordeeld. In 2011 heeft hij, samen met de raad van de gemeente Rijnwoude, besloten twee van die locaties verder te onderzoeken. Alternatief 2 is daarbij als voorkeursalternatief aangewezen. Volgens de raad is alternatief 1A op lange termijn de meest geschikte variant, onder meer vanwege de aanleg van en de aansluiting op de toekomstige rondweg rond Alphen aan den Rijn. Indien in de toekomst een rondweg wordt aangelegd, hoeft namelijk bij dit alternatief - anders dan bij alternatief 2 - de Landlustweg niet te worden doorkruist. Ook zijn de gevolgen voor het milieu bij alternatief 1A minder ernstig en de kosten lager dan bij de voorkeursvariant. De provincie heeft, als waterbeheerder van de Oude Rijn, een doorvaarthoogte van de brug van ten minste 5,5 m geëist. Daarnaast is een lage brug niet mogelijk op de ongelijkvloerse kruisingen met de Hoorn en de Gnephoek een minimale doorrijhoogte van 4,6 m moet zijn gewaarborgd. Een tunnelvariant is niet nader onderzocht, omdat deze in een eerder stadium vanwege de zeer hoge kosten reeds is afgevallen.

NB De Commissie m.e.r. heeft over het MER voor de Maximabrug Alphen aan den Rijn-Rijnwoude geadviseerd onder projectnummer 2557 en is van oordeel dat de essentiële informatie in het MER aanwezig is.

Overwegingen van de bestuursrechter

Geen MER bij het vastgestelde plan ter inzage

Deze beroepsgrond ziet op een onregelmatigheid die heeft plaatsgevonden na de datum van de vaststelling van het bestemmingsplan en kan reeds om die reden de rechtmatigheid van het plan niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.

Maximabrug en rondweg niet in één plan

Het plan heeft uitsluitend betrekking op de aanleg van de Maximabrug en enkele aansluitende wegen. Het plan maakt de aanleg van een rondweg rond Alphen aan den Rijn niet mogelijk. De raad heeft de rondweg niet in het plan opgenomen, omdat nog geen concrete besluitvorming over de aanleg van de rondweg heeft plaatsgevonden en hij waarschijnlijk niet binnen de planperiode wordt gerealiseerd. Het tracé van de rondweg was bovendien bij de vaststelling van het plan slechts indicatief aan te geven. Wel is duidelijk dat als de rondweg wordt gerealiseerd, de Maximabrug daarvan deel zal uitmaken.

Onder deze omstandigheden aanvaardt de Afdeling dat voor de brug en de rondweg niet één bestemmingsplan is vastgesteld. Dit is niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of met de rechtszekerheid. Daarbij vindt de Afdeling het ook van belang dat het niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening om in een plan bestemmingen op te nemen die niet binnen de planperiode van tien jaar worden verwezenlijkt.

2x2-uitvoering Maximabrug

De raad heeft bij de beoordeling van het nut en de noodzaak van de brug geen doorslaggevende betekenis toegekend aan de voorgenomen aanleg van een rondweg, maar daaraan wel belang gehecht bij de keuze voor de maatvoering van de brug. Over het betoog dat ten onrechte is vooruitgelopen op de aanleg van een rondweg, overweegt de Afdeling het volgende.

De raad heeft toegelicht dat het niet is te verwachten dat de rondweg binnen de planperiode van tien jaar wordt gerealiseerd, maar dat op langere termijn van de aanleg ervan kan worden uitgegaan. De raad is voornemens de rondweg mogelijk te maken. De rondweg is inmiddels ook opgenomen in de gemeentelijke structuurvisie, die op 11 juli 2013 - en dus na de vaststelling van het plan - is vastgesteld. Volgens de raad heeft de brug een aanzienlijk langere levensduur dan de planperiode en brengt verbreding van een enkelbaans brug in een later stadium hoge kosten met zich. Naar het oordeel van de Afdeling is dit uitgangspunt niet onredelijk. Dit betekent dat de raad er in redelijkheid toe heeft kunnen besluiten nu reeds een brug met 2x2 rijbanen mogelijk te maken.

Alternatievenonderzoek in MER en alternatievenbeoordeling

De Afdeling stelt voorop dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.

Uit hetgeen de Afdeling heeft overwogen over de 2x2-uitvoering van de brug volgt dat de raad bij de vaststelling van het plan al rekening mocht houden met een rondweg die rondweg niet binnen de planperiode is te verwachten. Daarbij is met name van belang dat de brug een aanzienlijk langere levensduur heeft dan de planperiode en dat verplaatsing of verbreding ervan op een later moment waarschijnlijk slechts tegen hoge kosten mogelijk is.

Dit betekent niet dat de raad al de gevolgen van de rondweg voor de omgeving had moeten beoordelen. Het plan maakt de rondweg immers niet mogelijk. De gevolgen ervan zullen moeten worden beoordeeld bij het planologische besluit daarover.

Bij de voorbereiding van het plan zijn vijf locaties voor de nieuwe brug onderzocht, waarvan er in het milieueffectrapport twee nader zijn beoordeeld, namelijk de locaties 1 (met de varianten 1A en 1B) en 2. In het milieueffectrapport en de bijbehorende notitie "Locatieonderzoek Maximabrug" is toegelicht waarom de andere locaties niet nader zijn onderzocht.

De Afdeling acht het aanvaardbaar dat het nadere onderzoek is beperkt tot de alternatieven 1 en 2. Daarbij is onder meer van belang dat een brug op andere locaties een zodanige omrijdfactor hebben, dat ze voor het bebouwde gebied van Alphen aan den Rijn de verkeersproblematiek op de lange termijn niet oplossen.

Over eventueel onderzoek naar een lagere brug stelt de Afdeling dat het milieueffectrapport vermeldt dat de provincie Zuid-Holland een doorvaarthoogte van ten minste 5,5 m eist. Het is niet aannemelijk gemaakt dat de provincie zal instemmen met een brug met een lagere doorvaarthoogte. Daarom heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van het onderzoeken van alternatieven met een lagere brug.

De Afdeling is verder van oordeel dat de raad een tunnel onder de Oude Rijn vanwege de hoge kosten in redelijkheid buiten beschouwing heeft kunnen laten als alternatief

Over de keuze tussen alternatief 1A en alternatief 2 komt uit de stukken en het verhandelde ter zitting naar voren dat alternatief 1A op korte termijn weliswaar grotere nadelige effecten voor de omgeving heeft, maar op langere termijn, na aanleg van de rondweg, niet ongunstiger is dan alternatief 2. Met name de aantasting van landschappelijke en cultuurhistorische waarden is volgens het milieueffectrapport bij alternatief 1A op langere termijn gunstiger dan bij alternatief 2, omdat de Landlustweg niet wordt doorsneden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de toekomstige aanleg van de rondweg in redelijkheid bij de locatiekeuze kunnen betrekken. Verder blijkt dat de raad bij de keuze voor alternatief 1A behalve de milieueffecten ook andere aspecten heeft betrokken, waaronder de kosten, die voor alternatief 1A lager zijn dan voor alternatief.

NB Zie over de trechtering van alternatieven in het MER ook ABRS 26 februari 2014, zaaknr. 201307139/1/R6 over het inpassingsplan “N279 Noord”.

Uitspraak

De Afdeling verklaart de beroepen van enkele appellanten gedeeltelijk gegrond. Zij vernietigt het vaststellingsbesluit voor zover geen nader onderzoek is gedaan naar de effecten van de uitvoering van het plan voor bepaalde diersoorten. De Afdeling bepaalt wel dat de rechtsgevolgen in stand blijven. De beroepen worden voor het overige ongegrond verklaard.