ECLI:NL:RVS:2014:3930

Betreft Bestemmingsplan Buitengebied Doetinchem
Datum uitspraak 05-11-2014
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden bestemmingsplannen, buitengebied, Doetinchem, referentiesituatie, maximale mogelijkheden, intensieve veehouderij, stikstofdepositie, Natura 2000-gebieden, planregels
Bronnen vindplaats

Zaaknummer 201308949/1/R2

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Het referentiekader in een Passende beoordeling voor een buitengebied is de feitelijke situatie, die is gebaseerd op de vergunde situatie en gecorrigeerd voor de feitelijke bezetting op basis van CBS-cijfers.
  • In het plan-MER kan alleen worden uitgegaan van de toepassing van emissiearme staltechnieken als dat gebruik is vastgelegd
  • Bij een plan dat agrarische bedrijfsbebouwing voor vee mogelijk maakt, is alleen dan geen Passende beoordeling vereist als objectieve gegevens uitsluiten dat de stikstofemissie op het bedrijf na de uitbreiding niet toeneemt.
  • Cumulatieve effecten met andere plannen in de omgeving hoeven niet meegenomen te worden als die plannen onzeker zijn.
  • In de belangenafweging bij de besluitvorming dient aangegeven te worden hoe conclusies van het plan-MER zijn meegenomen.

Casus

Op 18 juli 2013 heeft de raad van de gemeente Doetinchem het bestemmingsplan “Buitengebied 2012” vastgesteld.

Appellanten komen op tegen de uitbreidingsmogelijkheden voor intensieve veehouderijen en grondgebonden agrarische bedrijven. Ze voeren aan dat de Passende beoordeling bij het MER van een onjuiste referentiekader uitgaat. Daarbij is volgens hen ook ten onrechte geen rekening gehouden met een correctie voor emissie-eisen in het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting), het vrijkomen van dierrechten en de afschaffing van melkquota in 2015.

Verder menen zij dat de Passende beoordeling en het MER op meerdere punten ontoereikend zijn. Zo is geen rekening gehouden met uitbreidingsmogelijkheden voor intensieve veehouderijen, nog niet benutte bouwmogelijkheden binnen het agrarische bouwvlak en de mogelijke omschakeling naar een intensieve veehouderij. Ook zou onvoldoende aandacht aan cumulatieve effecten met andere bestemmingsplannen buitengebied zijn gegeven.

Anderen betogen dat de raad geen aansluiting had mogen zoeken bij de normen van de Wet geurhinder en veehouderij voor de beoordeling van een goed woon- en leefklimaat. De GGD beveelt een afstand van 250 meter aan tussen woningen en intensieve veehouderij. Omdat het plan daaraan niet voldoet, had in het MER onderzoek moeten worden gedaan naar de risico’s voor de volksgezondheid.

Ook zijn zij van mening dat de in de wijzigingsbevoegdheden opgenomen voorwaarden onvoldoende zijn om een toename van stikstofdepositie te voorkomen.

De raad brengt hier tegen in dat in de planregels voorwaarden zijn opgenomen om toename van stikstofdepositie te voorkomen. De raad verwijst daarbij naar de best-case invulling van het voorkeursalternatief zoals beschreven in de aanvulling op het MER. De raad erkent dat is nagelaten voorwaarden in het plan op te nemen ten aanzien van uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen.

De raad stelt dat als referentie de feitelijke depositie is aangehouden. Correctie vanwege het Besluit huisvesting is niet meegenomen, omdat deze tijdens het opstellen van het MER en passende beoordeling nog niet verplicht was. Omdat nog veel onduidelijk is over gezondheid en intensieve veehouderijen, vindt de raad het opnemen van een minimale afstand tot woningen te ver gaan.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling constateert dat partijen het erover eens zijn dat het plan ontwikkelingen mogelijk maakt die de kwaliteit van de natuurlijke habitats van nabijgelegen Natura 2000-gebieden kunnen verslechteren of belangrijke nadelige gevolgen voor soorten kunnen hebben.

Daarom is een Passende beoordeling en een plan-MER gemaakt, waarover de Commissie m.e.r. heeft geadviseerd. Omdat de Commissie m.e.r. tekortkomingen constateerde, is een aanvulling op het MER gemaakt.

In de Passende beoordeling is geconcludeerd dat bij het voorkeursalternatief de ammoniakedepositie toeneemt op de Natura 2000-gebieden Veluwe, Gelderse Poort en Uiterwaarden IJssel en het natuurmonument De Zumpe. Bij de inzet van de beste beschikbare staltechnieken door alle veehouderijen zou het voorkeursalternatief leiden tot een afname van stikstofdepositie in alle Natura 2000-gebieden (best-case invulling).

Referentiekader
De Afdeling overweegt dat in de Passende beoordeling de feitelijke situatie als referentiekader is aangehouden. Die situatie is de vergunde situatie, gecorrigeerd voor de feitelijke stalbezetting die volgt uit CBS-gegevens. Dit is in overeenstemming met de vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 december 2012, nr. 201109053/1/R2). Omdat moet worden uitgegaan van de huidige, feitelijke situatie hoefde volgens de Afdeling geen rekening te worden gehouden met het vrijkomen van dierrechten en de afschaffing van melkquota die in de toekomst zullen plaatsvinden.

Besluit huisvesting
De Afdeling overweegt verder dat uit de toelichting bij het Besluit huisvesting blijkt dat dit besluit beoogt de ammoniakemissie op landelijk niveau te verminderen, en niet verplicht tot een vermindering op bedrijfsniveau. Op bedrijfsniveau verplicht het besluit er toe een bedrijf zo in te richten dat gemiddeld wordt voldaan aan de maximale emissiefactor die voor een diersoort is vastgelegd. De veehouder kan kiezen om bestaande stallen die niet aan die norm voldoen te verbouwen óf deze te salderen met nieuwe stallen die juist verder gaan dan de normen vereisen.

De raad is bij het bepalen van de referentiesituatie terecht uitgegaan van de feitelijke emissiefactor en niet van de maximale emissiefactor uit het Besluit huisvesting, omdat nog niet alle stallen aan dat besluit zijn aangepast.

Maximale mogelijkheden
De Afdeling overweegt verder dat de planregels vestiging van of omschakeling naar intensieve veehouderijen op agrarische bouwvlakken toestaan, met een maximale omvang van 1 hectare. Ook bestaande veehouderijen mogen tot 1 hectare uitbreiden. Daarnaast kan een agrarisch bouwvlak met toepassing van een wijzigingsbevoegdheid vergroten tot 1,5 hectare of met 25% indien het al groter is dan 1,2 hectare.

In het plan-MER, de Passende beoordeling en de aanvulling plan-MER is wel uitgegaan van groei van de bestaande bedrijven, maar niet van de omschakeling of hervestiging van intensieve veehouderijen.

Voor zover is uitgegaan van de best-case invulling overweegt de Afdeling dat onvoldoende vaststaat dat de beste beschikbare technieken, verdergaand dan die volgend uit het Besluit huisvesting, worden toegepast bij zowel nieuwe als bestaande veehouderijen.

Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat het plan-MER, de Passende beoordeling en aanvulling plan-MER niet uitgaan van de maximale mogelijkheden van het plan.

Woon- en leefklimaat
In het plan-MER zijn volgens de Afdeling gezondheidsaspecten als gevolg van intensieve veehouderijen (fijn stof en geur) voldoende onderzocht. Er is niet alleen aansluiting op de normen van de Wet geurhinder en veehouderij gezocht, maar ook op aanvullende milieukwaliteitscriteria uit de ‘Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij’. De GGD-normen hebben geen wettelijke status.

De raad heeft de verslechtering van het woon- en leefklimaat voor omwonenden echter niet in de belangenafweging betrokken. De door de raad voorgestelde oplossing om emissiebeperkende maatregelen te stimuleren is alleen handhaafbaar voor nieuwe veehouderijen. Het besluit is naar het oordeel van de Afdeling daarom onzorgvuldig voorbereid.

Cumulatieve effecten met andere bestemmingsplannen in de omgeving zijn terecht niet beoordeeld, omdat deze ontwikkelingen onzeker zijn.

Wijzigingsbevoegdheden
De wijzigingsbevoegdheden maken uitbreiding van (intensieve) veehouderijen mogelijk mits de uitbreiding niet leidt tot een toename van stikstofstofdepositie, dan wel saldering plaatsvindt. Met die voorwaarden is, zo begrijpt de Afdeling, bedoeld dat slechts uitbreiding mogelijk is van agrarische bedrijven die zonder Passende beoordeling (op projectniveau) kunnen worden toegestaan. Bij een plan dat voorziet in uitbreiding van agrarische bedrijfsbebouwing voor vee, is echter slechts geen Passende beoordeling vereist als objectieve gegevens uitsluiten dat de stikstofemissie na de uitbreiding niet toeneemt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, met zaaknr. 201306991/1/R3).

De wijzigingsvoorwaarden die in het plan zijn opgenomen, sluiten naar het niet uit dat de uitbreidingen niet leiden tot een toename van de stikstofemissie op een bedrijf. Gelet op de omschrijving van saldering in artikel 1, lid 1.85 van de planregels kunnen de wijzigingsvoorwaarden immers ook worden toegepast als tegenover een toename van de stikstofemissie door uitbreiding op het ene bedrijf de afname bij een ander bedrijf staat. De gevolgen hiervan , dienen in samenhang in een Passende beoordeling op projectniveau te worden beoordeeld. Ook omdat de wijzigingsbevoegdheden gelet op de genoemde omschrijving kunnen worden toegepast indien concreet zicht op het verkrijgen van een Nbw-vergunning bestaat, zijn significante effecten niet uitgesloten.

Gelet hierop voorzien de wijzigingsbevoegdheden in uitbreidingsmogelijkheden waarvoor een Passende beoordeling op projectniveau noodzakelijk is. Daarom kunnen die mogelijkheden, anders dan de raad stelt, niet buiten de effectbeoordeling van het plan worden gelaten.

Voor zover de raad heeft beoogd de Nbw-vergunningverlening gelijk te stellen aan een Passende beoordeling op projectniveau, oordeelt de Afdeling als volgt. Zoals het Europese Hof van Justitie heeft geoordeeld (arrest van 7 september 2004 in zaaknr. C-127/02, Kokkelvisserij, ECLI:EU:C:2004:482) moet een Passende beoordeling van een plan worden gedaan wanneer het optreden van significante effecten niet is uitgesloten. Voordat voor dit plan of project toestemming wordt verleend, moeten met de beste wetenschappelijke kennis, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied in gevaar kunnen brengen, worden geïnventariseerd. Het hebben van een Nbw-vergunning kan hiermee niet worden gelijkgesteld. Daarom moeten de uitbreidingsmogelijkheden waarin de wijzigingsbevoegdheden voorzien in een Passende beoordeling worden onderzocht.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroep over het referentiekader en cumulatieve effecten ongegrond, en de beroepen over maximale mogelijkheden en de verslechtering van het woon- en leefklimaat gegrond.