ECLI:NL:RVS:2013:1891

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Voor de beoordeling of sprake is van een toename van stikstofdepositie mag als uitgangssituatie de vergunde situatie (Wet milieubeheer of Hinderwet) op de Europese referentiedatum worden genomen. Dat mag echter niet als na die datum de vergunde situatie is gewijzigd en heeft geleid tot lagere stikstofdepositie. In dat geval vormt die latere situatie het uitgangspunt.

NB Met de Europese referentiedatum wordt bedoeld:

• de datum van 10 juni 1994, als een Vogelrichtlijngebied op of vóór die datum is aangewezen (voor toepassing van artikel 19f Nbw 1998; voor toepassing van artikel 19kd Nbw 1998 geldt de datum van aanwijzing van het Vogelrichtlijngebied);
• de datum van aanwijzing van het Vogelrichtlijngebied als die datum na 10 juni 1994 is gelegen;
• de datum waarop een Habitatrichtlijn door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst (in de meeste gevallen is dat 7 december 2004).

NB De uitspraak van 13 november 2013 ziet op de toepassing van artikel 19f Nbw 1998. De lijn uit deze uitspraak is bevestigd in de Afdelingsuitspraken van 27 november 2013, zaaknr. 201303938/1/R2 en van 27 november 2013, zaaknr. 201303834/1/R2. Daarin is aangegeven dat bovenstaande lijn ook geldt voor de toepassing van artikel 19kd Nbw 1998.

Casus

Op 1 november 2012 hebben gedeputeerde staten van Limburg een Nbw-vergunning verleend voor een pluimveehouderij te Leveroy. De vergunning ziet op het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een bestaande pluimveehouderij in de omgeving van de Natura 2000-gebieden Groote Peel, Sarsven en de Banen en Leudal.

Een appellante is hiertegen in beroep gekomen en voert aan dat de vergunning ten onrechte is verleend. Volgens appellante neemt de stikstofdepositie op de Groote Peel (Vogel- en Habitatrichtlijngebieden) en Sarsven en de Banen (Habitatrichtlijngebied) toe ten opzichte van de verleende milieuvergunning van 23 november 2006. Daardoor treedt een significant negatief effect op voor de instandhoudingsdoelstellingen van deze gebieden. Bij de beoordeling van de toename van de stikstofdepositie is ten onrechte uitgegaan van de depositie die bestond op de referentiedatum van 10 juni 1994 voor het Vogelrichtlijngebied Groote Peel en op de referentiedatum van 7 december 2004 voor de Habitatrichtlijngebieden. Immers, in de milieuvergunning van 23 november 2006 is minder ammoniakemissie toegestaan dan in de geldende vergunningen ten tijde van de referentiedata.

Gedeputeerde staten stellen dat de exploitatie van de pluimveehouderij na de referentiedata in betekenende mate is gewijzigd maar dat de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiedata niet toeneemt. Dit betekent dat gelet op artikel 19kd lid 1, aanhef en onder b Nbw 1998 de gevolgen van de stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitats niet bij de inhoudelijke beoordeling van de vergunningaanvraag mochten worden betrokken. Verder stellen gedeputeerde staten dat de Nbw-vergunning in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn, nu die richtlijn is geïmplementeerd in de Nbw 1998 en de vergunning aan dit nationale wettelijke kader voldoet.

Overwegingen van de bestuursrechter
Artikel 19kd Nbw 1998 buiten toepassing voor Vogelrichtlijngebieden aangewezen vóór 7 december 2004
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2011, zaaknr. 201003301/1/R2 moet artikel 19kd van de Nbw 1998, zoals dit luidde ten tijde van belang, volledig buiten toepassing worden gelaten voor Natura 2000-gebieden die, zoals in dit geval Vogelrichtlijngebied Groote Peel, vóór 7 december 2004 zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied. In dat geval dient voor de toepassing van artikel 19f van de Nbw 1998 te worden bezien of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de exploitatie van een intensieve veehouderij zoals die zal plaatsvinden na wijziging of uitbreiding afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.

NB Artikel 19kd Nbw 1998 geeft een toetsingskader hoe stikstofdepositie moet worden beoordeeld in het kader van (onder meer) een Nbw-vergunning. Als artikel 19kd Nbw 1998 niet kan worden toegepast, dan moet worden teruggevallen op het toetsingskader van de artikelen 19e tot en met 19h Nbw 1998. Zie ook de genoemde uitspraken van 27 november 2013, zaaknr. 201303938/1/R2 en van 27 november 2013, zaaknr. 201303834/1/R2.

Artikel 19f Nbw; de vergunde situatie op de referentiedatum
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010, zaaknr. 200903784/1/R2, kunnen significante gevolgen qua stikstofdepositie worden uitgesloten, als de wijziging of uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de vergunde situatie op de referentiedatum. De vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund op basis van de Wet milieubeheer of is vergund op basis van de daaraan voorafgaande Hinderwet. Voor Vogelrichtlijngebieden is de referentiedatum de datum waarop het aanwijzingsbesluit van kracht werd, tenzij die datum voor 10 juni 1994 ligt. In die situaties geldt, zoals in dit geval, 10 juni 1994 als referentiedatum.

NB Deze datum geldt bij toepassing van artikel 19f. Bij toepassing van artikel 19kd Nbw 1998 geldt de datum van aanwijzing van het Vogelrichtlijngebied (ook als deze datum dus voor 10 juni 1994 is gelegen).

Vergunde situatie op de referentiedatum niet meer bepalend, als vergunde situatie is gewijzigd na referentiedatum en voorziet in lagere ammoniakemissie
Indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is, dan kan de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De reden hiervoor is dat uit het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2010, C-226/08 (Stadt Papenburg) volgt dat een op de referentiedatum vergund project niet alsnog passend beoordeeld hoeft te worden zolang dit project wordt voortgezet. Hieruit wordt afgeleid dat bij de aangevraagde situatie slechts de op de referentiedatum beoordeelde stikstofdepositie kan worden betrokken voor zover het project dat de depositie tot gevolg heeft is voortgezet. Van voorzetting van het project is in ieder geval geen sprake indien een vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. In dit geval is de op de referentiedatum geldende vergunning nadien vervangen door een andere milieuvergunning. Dit geval verschilt derhalve van de situatie in de voornoemde uitspraak van 31 maart 2010, die betrekking heeft op een ongewijzigde voortzetting van de bedrijfsvoering waarvoor op de referentiedatum toestemming is verleend.

Als een op de referentiedatum geldende vergunning nadien is vervangen door een andere milieuvergunning, dan kan daarin een activiteit zijn vergund die meer dan wel minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde activiteit. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die meer ammoniakemissie tot gevolg heeft en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, blijft de vergunde situatie op de referentiedatum het uitgangspunt bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie. De vergunde situatie op de referentiedatum maakt immers nog steeds deel uit van de aangevraagde situatie.

Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend, zoals in dit geval, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. Dit betekent dat bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit met de stikstofdepositie in de vergunde situatie met de laagst toegestane ammoniakemissie in de periode vanaf de referentiedatum tot de datum van het nemen van het bestreden besluit. De vergunde situatie met de laagste ammoniakemissie heeft als uitgangspunt te gelden, nu slechts dat deel van de vergunning als voortzetting van het project kan worden aangemerkt. Het college heeft in dit geval nagelaten de op 23 november 2006 verleende milieuvergunning, voor zover die vergunning niet is vervallen, in aanmerking te nemen bij de beoordeling of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie.

Geen toepassing artikel 19kd Nbw voor effectbeoordeling Habitatrichtlijngebieden, want gebruik is in betekende mate gewijzigd
Over de stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in de Habitatrichtlijngebieden Groote Peel en Sarsven en de Banen overweegt de Afdeling als volgt.

Gedeputeerde staten hebben gesteld dat bij de beoordeling van de vergunningaanvraag voor voornoemde gebieden is uitgegaan van een situatie zoals bedoeld in artikel 19kd lid 1, aanhef en onder b Nbw 1998. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 april 2012, zaaknr. 201105573/1/A4 en 201105587/1/A4) is voor toepassing van artikel 19kd lid 1, aanhef en onder b Nbw 1998 bepalend of de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit in samenhang met de voor die activiteit getroffen maatregelen "per saldo" niet is toegenomen of zal toenemen. Anders dan in onderdeel a, waarin de woorden "sedertdien per saldo" erop duiden dat het gaat om de gevolgen sedert de referentiedatum, wordt in onderdeel b, waarin het woord "sedertdien" ontbreekt, geen verbinding met de referentiedatum gelegd, maar met de aanvang van het gebruik of de wijziging in betekenende mate van het gebruik.

Uit de op 23 november 2006 verleende milieuvergunning blijkt dat minder ammoniakemissie is toegestaan dan op de referentiedatum was toegestaan. Verder heeft appellante aangevoerd dat een van de stallen waarop de vergunning van 23 november 2006 betrekking heeft, niet binnen drie jaar is opgericht en in werking gebracht, waardoor de vergunning voor die stal en de daarin te houden dieren is vervallen. Wat hier ook van zij, al uit de op 23 november 2006 verleende milieuvergunning blijkt dat het gebruik na de referentiedatum in betekenende mate is gewijzigd.

Gedeputeerde staten hebben daarom bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie ten onrechte de vergunde situatie op 7 december 2004 als uitgangspunt genomen. Nu de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit per saldo toeneemt ten opzichte van het gebruik dat op 23 november 2006 is vergund en dus niet is verzekerd dat, in samenhang met voor die activiteit getroffen maatregelen, de stikstofdepositie als gevolg van de voorgenomen activiteit per saldo niet zal toenemen, hebben gedeputeerde staten ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 19kd lid 1, aanhef en onder b Nbw 1998.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep gegrond.