ECLI:NL:RVS:2022:3914

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Het is in principe toegestaan om bij een nieuw ruimtelijk plan het MER van een eerder vastgesteld plan te hergebruiken. Of een nieuw MER nodig is, of dat kan worden volstaan met een aanvulling op het eerdere MER, is afhankelijk van de wijziging van de voorgenomen activiteiten. Ook is dat afhankelijk van de vraag of de milieugevolgen van het plan voor de delen waarop de aanvulling niet ziet, nog overeenkomen met de milieugevolgen van het plan zoals beschreven in het eerste MER.
• Wijzigingen in het toetsingskader voor het plan, uit wet- en regelgeving of uit beleid, vereisen op zichzelf geen nieuw MER.
• In een MER hoeven uitsluitend alternatieven te staan die, wat betreft milieugevolgen die redelijkerwijs zijn te verwachten, mogelijk tot relevante verschillen kunnen leiden.
• Ook als een bepaalde bron van warm water en verwarming in een gebouw (hier: houtkachels) niet expliciet is verboden in het ‘moederbesluit’, mag het bevoegd gezag er bij de stikstofberekening van uitgaan dat die bron niet wordt toegepast als die bron niet past bij het type gebouw dat wordt gerealiseerd.
• Positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen en autonome ontwikkelingen kunnen onder voorwaarden worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding.
• Op basis van veldbezoeken kan worden geconcludeerd dat de actuele staat van instandhouding van habitattypen beter is dan uit bestaande vegetatiekarteringen blijkt, mits die bevindingen goed gedocumenteerd en navolgbaar zijn.
• Via een ecologische systeemanalyse kan worden aangetoond dat een plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet aantast, ook als de stikstofdepositie toeneemt op al overbelaste habitattypen.
• Het is niet verplicht dat een plan een positief effect heeft voor de instandhoudingsdoelstellingen, ook niet als voor bepaalde habitattypen een uitbreidings- of verbeteringsdoelstelling geldt.

Casus

Op 27 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Schagen het bestemmingsplan ‘Kustzone Petten 2020’ vastgesteld. Het plan staat 80 seizoensgebonden strandhuisjes, strandcabines, twee nieuwe strandpaviljoens en uitbreiding van parkeerterreinen toe. Op 15 december 2015 had de raad al een bestemmingsplan vastgesteld voor hetzelfde plangebied, maar de Afdeling vernietigde een deel van dit plan in een eerdere uitspraak (11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3094). Aan het bestemmingsplan van 27 oktober 2020 is het MER van 7 december 2017, aangevuld op 30 april 2018, ten grondslag gelegd. Dat MER was opgesteld ter nadere onderbouwing van het bestemmingsplan Kustzone Petten uit 2015. Met het oog op het bestemmingsplan Kustzone Petten 2020 is een tweede aanvulling van het MER van 7 april 2020 opgesteld.
Appellant, Het Zijper Landschap, betoogt dat er een nieuw MER gemaakt had moeten worden, omdat het geheel aan rapporten onoverzichtelijk is geworden en omdat de regelgeving en beleidsstukken van de provincie Noord-Holland veranderd zijn. Ook voert appellant aan dat de Commissie m.e.r. om advies gevraagd moet worden over de tweede aanvulling, dat in het MER ten onrechte alternatieven ontbreken en dat de rol van milieu bij de besluitvorming onduidelijk is. Verder stelt ze dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebied ‘Zwanenwater & Pettemerduinen’ aantast.

Overwegingen van de bestuursrechter
Opstellen nieuw MER
Of een nieuw MER nodig is, of dat kan worden volstaan met een aanvulling op een bestaand MER, is afhankelijk van de wijziging van de voorgenomen activiteiten. Ook is dat afhankelijk van de vraag of de milieugevolgen van het plan voor de delen waarop de aanvulling niet ziet, nog overeenkomen met de milieugevolgen van het plan zoals beschreven in het eerste MER. De Afdeling oordeelt dat het plan ten opzichte van het plan uit 2015 op ondergeschikte onderdelen is gewijzigd, zodat het MER weer kon worden gebruikt, in combinatie met de tweede aanvulling.
Met betrekking tot de verouderde regelgeving overweegt de Afdeling dat het MER de milieugevolgen van de voorgenomen activiteit beschrijft. Of een nieuw MER nodig is, is afhankelijk van de wijziging in de voorgenomen activiteit. Wijzigingen in het toetsingskader voor het plan vereisen op zichzelf geen nieuw MER.

Advies Commissie m.e.r. over tweede aanvulling
Er is geen rechtsregel die verplicht om een MER opnieuw te laten toetsen door de Commissie m.e.r. als dat MER is aangevuld na een vernietiging door de Afdeling.

Het ontbreken van alternatieven
In een MER hoeven uitsluitend alternatieven te worden beschreven die, wat betreft milieugevolgen die redelijkerwijs zijn te verwachten, mogelijk tot relevante verschillen kunnen leiden (zie ook de uitspraak van 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2641). Vanwege de specifieke doelstelling van de ontwikkeling (80 strandhuisjes, twee nieuwe strandpaviljoens op een deel van het strand en een uitbreiding van een bestaand parkeerterrein), ziet de Afdeling geen alternatieven die tot relevante verschillen zouden kunnen leiden.

Rol milieu in de besluitvorming
Het MER beschrijft de milieugevolgen. Niet duidelijk is wat appellant bedoelt met deze beroepsgrond.

Effecten op Natura 2000-gebieden
Het plangebied ligt in de buurt van het stikstofgevoelige Natura 2000-gebied ‘Zwanenwater & Pettemerduinen’. Het plangebied grenst (vrijwel) direct aan het zuidelijke deel Pettemerduinen. In dat deelgebied leidt het plan, net als in Zwanenwater, tot stikstofdepositie op daarvoor gevoelige habitattypen. De kritische depositiewaarden (KDW’s) hiervan worden al overschreden. Het enkele feit dat de stikstofdepositie op een aantal habitattypen toeneemt terwijl de KDW al wordt overschreden, betekent echter niet meteen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden worden aangetast.
Er is een Passende beoordeling opgesteld. Die concludeert dat een toename van de stikstofdepositie optreedt van maximaal 0,75 mol/ha/jaar in de zuidelijke delen, Pettemerduinen.
De Afdeling overweegt dat bij de berekeningen de juiste uitgangspunten zijn gehanteerd voor uitstoot van verkeer tijdens de bouwfase, uitstoot van verkeer en de route van het verkeer tijdens de gebruiksfase, de uitstoot vanuit de huisjes en de uitstoot vanuit de paviljoens. De Afdeling overweegt bijvoorbeeld dat de berekening vanwege de strandhuisjes uit mocht gaan van elektriciteit als bron van warm water en verwarming. Houtkachels zijn niet expliciet uitgesloten in het bestemmingsplan. Omdat het echter gaat om nieuwe huisjes die zonder voorzieningen voor houtkachels worden gebouwd, mocht de raad ervan uitgaan dat geen houtstook plaatsvindt.
De vraag is vervolgens of de toename van stikstofdepositie aanvaardbaar is. Ook dat is hier het geval. De Passende beoordeling concludeert op basis van een ecologische systeemanalyse dat de relatief beperkte overschrijdingen van de KDW’s, de natuurlijke dynamiek in het gebied en het beheer (waaronder begrazing) sinds 2004 hebben voorkomen dat stikstof een nadelige invloed heeft gehad op al overbelaste habitattypen. Het is gezien de huidige kwaliteit van de habitattypen uitgesloten dat door de geringe bijdrage aan de stikstofdepositie vanwege het plan een afname van de kwaliteit van deze habitattypen optreedt. Appellanten hebben dit onvoldoende bestreden.
Om tot die conclusie te komen overweegt de Afdeling onder andere:

• De positieve gevolgen van instandhoudings- en passende maatregelen mogen onder voorwaarden in de Passende beoordeling worden betrokken. Dit mag bij de beoordeling van de staat van instandhouding van een Natura 2000-gebied, niet als mitigatie voor het plan of project. En dit mag alleen als ze ten tijde van de Passende beoordeling zijn uitgevoerd én de verwachte voordelen van die uitgevoerde maatregelen dan vaststaan. Die laatste voorwaarde geldt voor het meenemen van autonome ontwikkelingen, zoals een eventuele daling van de achtergronddepositie.
• Er bestaat geen verplichting om voor de staat van instandhouding van een Natura 2000-gebied bij een Passende beoordeling nieuwe vegetatie- en florakarteringen te maken. In dit geval is echter in de Passende beoordeling, op basis van de veldbezoeken, geconstateerd dat de feitelijke conditie van de verschillende habitattypen beter is dan volgt uit de bestaande vegetatiekarteringen (gebaseerd op de situatie in 2004). In zo’n geval moeten die bevindingen goed worden gedocumenteerd en navolgbaar zijn. Het beroep op dit punt is gegrond, maar de onderzoeken zijn later goed aangevuld.
• Het standpunt van appellant dat bij elke toename, hoe gering ook, van stikstofdepositie in een overbelaste situatie steeds sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied, is niet juist. Bij een geringe stikstofbijdrage kan de conclusie zijn dat het plan of project niet tot een dergelijke aantasting leidt.
• Die onderbouwing is in dit geval gegeven, ook voor het noordelijke deel van het Natura 2000-gebied.
• Het standpunt dat een plan slechts kan worden vastgesteld als de habitattypen die gevolgen van het plan ondervinden zich in een goede staat van instandhouding bevinden, is niet juist. Vast moet staan dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied als gevolg van het plan niet worden aangetast.
• Dat geldt ook voor het standpunt dat, omdat voor bepaalde habitattypen een uitbreidings- of verbeteringsdoelstelling geldt, niet volstaan kan worden met de conclusie dat geen verbetering optreedt. Een plan kan niet slechts dan worden vastgesteld als een positief effect voor de instandhoudingsdoelstellingen daarvan het gevolg is.
• De Afdeling overweegt dat niet vereist is dat in een Passende beoordeling wordt onderzocht wat de oorzaken zijn van de staat van instandhouding van een betrokken Natura 2000-gebied. De gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied moeten worden onderzocht, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen.
• Ook het vergelijken van de staat van instandhouding met de situatie ten tijde van de aanwijzing van het gebied als Natura 2000-gebied is niet vereist. Bij de beoordeling van de gevolgen van het plan kan worden uitgegaan van de actuele staat van instandhouding van het gebied en is een trendanalyse niet vereist.