ECLI:NL:RVS:2012:BW5961

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Wanneer een activiteit onder de drempelwaarde blijft die in het Besluit m.e.r. is opgenomen voor die categorie, moet toch worden gekeken of er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot een m.e.r.( -beoordeling). De omstandigheid dat Natura 2000-gebieden op zeer korte afstanden liggen, moet hierbij een rol spelen. Hierbij moet ook worden gekeken naar cumulatieve effecten.

Opm. Wat opmerkelijk is in het aan de orde zijnde bestemmingsplan is dat aan een vrijstellings- (thans afwijkings-)bevoegdheid onder meer gekoppeld was dat een activiteit niet m.e.r.(-beoordelings)plichtig mocht zijn. Ter zitting is namens GS aangegeven dat aan deze bepaling goedkeuring had moeten worden onthouden. De Afdeling bestuursrechtspraak doet hierover dus geen inhoudelijke uitspraak, maar het lijkt erop dat de vertegenwoordiger van GS – gezien de beroepsgronden en het verhandelde ter zitting- over de inhoud van een dergelijke regel in het bestemmingsplan niet zeker is. NB Vergelijk de uitspraak van 23 november 2011 inzake het bestemmingsplan voor het Stadionplein te Amsterdam.

Casus

Onder inmiddels oud recht, hebben GS van Gelderland op 18 juni 2010 het bestemmingsplan “Kleefse Waard – Koninspley Noord” dat door de gemeenteraad van Arnhem op 19 oktober 2009 was vastgesteld, goedgekeurd. Het plan voorziet in de ontwikkeling van de gebieden Koningspley Noord, Akzo-haven, Oude Veerweg en de Verlengde Nieuwe Haven tot een nieuw bedrijventerrein en de actualisatie van het bestaande bedrijventerrein. Voor het bestaande bedrijventerrein is destijds een geluidzone vastgesteld deels gelegen op gronden van de gemeente Westervoort. Tegen het goedkeuringsbesluit hebben appellanten (verenigd in verenigingen en stichtingen)en de gemeente Westervoort beroep ingesteld(opm. thans is de goedkeuring door GS geen onderdeel meer van de procedure voor het vaststellen van bestemmingsplannen). In beroep zijn de volgende m.e.r.(-gerelateerde) aspecten aan de orde.

Ten onrechte geen m.e.r.
Er is ten onrechte geen MER is opgesteld. Volgens appelanten bestond gelet op de omvang van de (her)ontwikkeling van het industriegebied Arnhem Noord waar het onderhavige plangebied deel van uitmaakt, een m.e.r. verplichting. Door de (her)ontwikkeling van het industrieterrein Arnhem Noord onder te brengen in afzonderlijke bestemmingsplannen wordt deze verplichting ten onrechte ontweken. GS betogen dat er geen MER hoeft te worden opgesteld omdat de activiteiten die met het bestemmingsplan mogelijk worden gemaakt, onder de drempelwaarde van het Besluit m.e.r. blijft.

Planvoorschriften
In de planvoorschriften is een vrijstellingsbevoegdheid opgenomen voor B en W op grond waarvan onder meer de vestiging van categorie 5 bedrijven (in plaats van categorie 3) is toegelaten. De voorwaarden die daarvoor in de planvoorschriften zijn opgenomen, zijn onder meer dat de bedrijven niet meer milieugevolgen hebben dan de toegestane milieucategorie en daarnaast dat er geen m.e.r. of m.e.r.-beoordeling nodig is voor het bedrijf. De gemeenteraad zoekt hierbij aansluiting bij de milieucategorieën die de VNG heeft opgesteld. In eerste instantie geven appellanten aan dat de hogere categorie bedrijven rechtstreeks mogelijk worden gemaakt met het bestemmingsplan. Verder betogen zij dat de vrijstellingsbepalingen onvoldoende objectief begrensd zijn.

NB Deze uitspraak is onder oud recht gedaan. Voor m.e.r. betekent dit dat het oude Besluit m.e.r. 1994 van toepassing is waarin bedrijventerreinen ook nog op de C-lijst voorkwamen. Dat is niet meer zo. bedrijven (niet zijnde industrie) staan nu onder stedelijke ontwikkelingsprojecten in D 11.2. Zie hierover ook Van Velsen in artikel M.e.r.-beoordeling: geen drempelvrees!.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad ten onrechte geen m.e.r.
In de onderdelen C en D van de bijlage van het Besluit m.e.r. 1994 (oud) wordt categorie 11.2 en categorie 11.3 bepaald dat een MER dient te worden gemaakt dan wel beoordeeld dient te worden of een MER dient te worden gemaakt in het kader van het bestemmingsplan dat voorziet in de aanleg onderscheidenlijk de aanleg, wijziging of uitbreiding van een bedrijventerrein in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 150 ha of meer (C-lijst) onderscheidenlijk 75 ha of meer (D-lijst). De Afdeling bestuursrechtspraak verwijst naar het deskundigenbericht van StAB waarin staat dat het industrieterrein Arnhem Noord bestaat uit het bedrijventerrein Kleefse Waard - Koningspley Noord, het bedrijventerrein Het Broek, het bedrijventerrein Westervoortsedijk en het voormalige terrein van Coberco. De Afdeling oordeelt dat op grond van de stukken en de zitting vast is komen te staan dat alleen het onderhavige plan voorziet in een uitbreiding van het industrieterrein. De uitbreiding is voorzien in de in het plangebied gelegen deelgebieden Koningspley Noord en de voormalige Akzo-haven. Dit betreft ongeveer 29,7 hectare. Derhalve wordt de in de D-lijst genoemde drempelwaarde van 75 hectare of meer niet overschreden.
Wel dient gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 oktober 2009, Commissie tegen Nederland, C-255/08 te worden gekeken naar andere factoren als bedoeld in bijlage III van de Europese M.e.r.-richtlijn. Die kunnen aanleiding geven om toch een m.e.r.-beoordeling of MER op te stellen. Enkele factoren die in bijlage III worden genoemd zijn de omvang van het project, de cumulatie met andere projecten, het opnamevermogen van het natuurlijke milieu, met in het bijzonder aandacht voor onder meer gebieden die in de wetgeving van de lidstaten zijn aangeduid of door die wetgeving worden beschermd en speciale beschermingszones en de orde van grootte van het effect van het project. Hierbij vindt de Afdeling het van belang dat in de directe omgeving van het plangebied twee Natura 2000-gebieden liggen op respectievelijk 50 meter ("Gelderse Poort") en 70 meter ("Uiterwaarden van de IJssel"). GS hadden zich hierdoor niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn waaronder de betrokken activiteit wordt ondernomen die belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben. Dit klemt te meer nu volgens het deskundigenbericht van StAB mogelijk sprake is van cumulatie van effecten vanwege de nabijheid van andere bedrijventerreinen. er is weliswaar een milieuaspectenstudie uitgevoerd met onder meer een natuurtoets, maar dat leidt niet tot een ander oordeel. In de milieuaspectenstudie en het natuuronderzoek is niet voldoende ingegaan op de factoren uit bijlage III van voormelde richtlijn. Het goedkeuringsbesluit is niet met voldoende zorgvuldigheid voorbereid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. Overigens heeft de raad inmiddels een m.e.r.-beoordeling laten uitvoeren.

Ad planvoorschriften
Anders dan appellanten veronderstellen, zijn bedrijven die in categorie 5 vallen niet rechtstreeks toegestaan in het plan. Het plan voorziet in vrijstellingsbepalingen om de vestiging van dergelijke bedrijven onder voorwaarden mogelijk te maken. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een vrijstellingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 15 van de WRO (oud) berustende vrijstellingsbevoegdheid dient door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De Afdeling is van oordeel dat uit de vrijstellingsbepalingen voldoende duidelijk is van welke voorschriften vrijstelling kan worden verleend.
De maatregelen die getroffen moeten worden dienen permanent te zijn en om dat te waarborgen is in de planvoorschriften het begrip 'blijvend' opgenomen, zo is ter zitting door de gemeenteraad uitgelegd. In het deskundigenbericht van StAB staat dat door de raad bedoeld is om bedrijven die in de VNG publicatie Bedrijven en Milieuzonering 2009 (hierna: de VNG-brochure) zijn aangemerkt als categorie 5 bedrijven alleen toe te staan als de milieuhinder die deze bedrijven veroorzaken vergelijkbaar is met de milieuhinder van een bedrijf in maximaal milieucategorie 4.2 waarbij een richtafstand van 300 meter geldt. De raad heeft dit ter zitting bevestigd en toegelicht dat de beoordeling van de voorwaarde of een bedrijf qua milieubelasting vergelijkbaar is met bedrijven uit de bedrijvenlijst zal plaatsvinden aan de hand van de VNG-brochure. Los van de vraag of het op voormelde wijze toetsen van de vergelijkbaarheid van bedrijven aanvaardbaar is, is in de planvoorschriften niet vastgelegd dat aansluiting zal worden gezocht bij de VNG-brochure. de Afdeling is van oordeel dat deze planvoorschriften onvoldoende zorgvuldig tot stand zijn gekomen. Dit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Door het plan goed te keuren, hebben GS gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
Met de voorwaarde opgenomen in de planvoorschriften dient het college van burgemeester en wethouders het uitgiftebeleid en de visie "Koningspley" als toetsingskader te hanteren bij de beoordeling van een verzoek om vrijstelling. Ter zitting is te kennen gegeven dat ten onrechte goedkeuring is verleend aan dit planvoorschrift. Wat betreft de voorwaarde over de m.e.r.- (beoordelings)plicht (in de zin van dat bedrijven niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig mogen zijn alvorens een vrijstelling kan worden verleend) hebben GS ter zitting meegedeeld dat ook hieraan ten onrechte goedkeuring is verleend. Ook hierdoor is het goedkeuringsbesluit in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb.

Uitspraak
De Afdeling ziet geen mogelijkheid voor het gedeeltelijk in stand laten van het besluit. Daarom geeft de Afdeling ook geen toepassing aan de bestuurlijke lus. De beroepsgronden ten aanzien van m.e.r., planvoorschriften en geluid (waarvan de laatste niet in deze samenvatting is behandeld) zijn gegrond en het besluit wordt geheel vernietigd.