ECLI:NL:XX:2009:BK2754

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Drempelwaarden in het Besluit m.e.r. 1994 mogen niet als juridisch harde, absolute grens gehanteerd worden. Anders wordt bij voorbaat een aantal projecten met mogelijk wel belangrijke milieugevolgen ontrokken aan de m.e.r.-beoordeling.
• (Decentrale) overheden moeten na deze uitspraak mogelijk zelf rekening houden met het oordeel van het Europese Hof en niet vanzelfsprekend de gestelde drempelwaarden hanteren bij het verlenen van vergunningen of het nemen van besluiten.

Casus

De Europese Commissie heeft Nederland ingebreke gesteld voor het hanteren van absolute grenzen in de m.e.r.-wetgeving (in casu het Besluit m.e.r. 1994). De Commissie geeft aan dat Nederland slechts rekening houdt met het criterium ‘omvang van het project’ uit Bijlage III bij de M.e.r.-richtlijn (85/337). Voor de projecten die de drempelwaarden niet overschrijden, is het bevoegd gezag niet verplicht een onderzoek naar de noodzaak van een milieueffectbeoordeling in te stellen. De andere criteria van Bijlage III spelen hierbij ten onrechte geen rol. Het gaat dan om bijvoorbeeld ‘kwetsbaarheid van het milieu in het betrokken gebied’ en ‘duur alsmede frequentie van het potentiële milieueffect’. De Commissie noemt bijvoorbeeld de D-categorie ‘aanleg van een marinehaven’. Daar wordt alleen de omvang van het project in kolom 2 genoemd.

Nederland heeft in het verweer aangegeven dat de Europese regels toestaan dat drempelwaarden voor (potentieel) m.e.r.-plichtige activiteiten worden vastgesteld. Verder wordt betoogd dat met de vaststelling ervan in het Besluit m.e.r. 1994 voldaan wordt aan de eis dat projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, worden onderworpen aan een m.e.r.-beoordeling. Nederland heeft wel degelijk met de andere criteria rekening gehouden. Hiervoor worden enkele voorbeelden genoemd als bijvoorbeeld de D-categorie ‘wijziging in de ligging van een start- of landingsbaan’.

Overwegingen van het Europese Hof van Justitie
Het Hof overweegt:

• In de Europese M.e.r. -richtlijnen zijn criteria vastgesteld op basis waarvan de afweging moet worden gemaakt of een MER nodig is of niet. Deze criteria hebben niet alleen te maken met de omvang van een project, maar ook met de aard en de ligging van het project.

• Uit het arrest van het Hof van 23 november 2006 (C-486/04, Commissie/Italië) blijkt dat projecten met een aanzienlijk milieueffect vóór de vergunningverlening aan de beoordeling van dat effect moeten worden onderworpen.

• Uit het arrest van het Hof van 13 juni 2002 (C-474/99, Commissie/Spanje) blijkt dat de wettelijke bepalingen van de lidstaat ook rekening moeten houden met de in artikel 3 van Richtlijn 85/337 geformuleerde eisen en rekening moeten houden met het effect van het project op mens, dier en plant, bodem, water, lucht of het culturele erfgoed. Zelfs een project van beperkte omvang kan een aanzienlijk milieueffect hebben.

• Bovendien bepaalt de Richtlijn dat voor de in bijlage II genoemde projecten, hetzij door middel van een onderzoek per geval, hetzij aan de hand van drempelwaarden of criteria, of deze projecten al dan niet moeten worden onderworpen aan een milieueffectbeoordeling. Volgens deze bepaling kunnen de lidstaten ook besluiten om deze procedures beide toe te passen.

• Uit het arrest van het Hof van 20 november 2008 (C-66/06, Commissie/Ierland) blijkt dat wanneer lidstaten hebben besloten om drempelwaarden en/of criteria vast te leggen, verzekerd moet zijn dat projecten die met name wegens hun aard, omvang of ligging, een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onderworpen worden aan een milieueffectbeoordeling.

• Bij het vaststellen van de drempelwaarden/criteria moet rekening worden gehouden met alle relevante selectiecriteria van bijlage III bij de Richtlijn:
  o kenmerken van het project, in het bijzonder de omvang, cumulatie met andere projecten, gebruik van natuurlijke hulpbronnen, productie van afvalstoffen, verontreiniging en hinder alsmede het risico van ongevallen;
  o plaats van het project, zodat rekening wordt gehouden met de mate van kwetsbaarheid van het milieu, in het bijzonder het bestaand grondgebruik en het opnamevermogen van het natuurlijke milieu;
  o kenmerken van het potentiële effect, met name met betrekking tot het geografische gebied en grootte van de bevolking.

• Op basis van deze criteria mogen lidstaten drempelwaarden voor de voorziene milieubelasting bepalen, waaronder een MER niet noodzakelijk is.

• In Nederland wordt onvoldoende rekening gehouden met de andere criteria dan ‘omvang van het project’ bij het vaststellen van de drempelwaarden.

• Dit heeft tot gevolg dat sommige projecten die naar omvang niet groot zijn, maar door de aard en de ligging wel aanzienlijke milieugevolgen tot gevolg zouden kunnen hebben, in Nederland onder de drempelwaarde vallen en zodoende onterecht uitgezonderd zijn van de m.e.r. -plicht.

• Hiermee wordt de beoordelingsmarge van artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, M.e.r.-richtlijn overschreden.

Uitspraak
De Europese Commissie wordt in het gelijkgesteld. Het Hof concludeert dat in Nederland niet alle criteria worden meegewogen bij de beslissing of een MER moet worden gemaakt of niet. Hiermee wordt in strijd gehandeld met artikel 4, leden 2 en 3 en bijlagen II en III van Richtlijn 85/337/EEG (zoals gewijzigd bij richtlijnen 97/11/EG en 2003/35/EG).
Nederland heeft de Europese regels voor milieueffectrapportages dus niet goed geïmplementeerd. De uitspraak van het Hof is zonder bindende conclusie of strafmaat. Het ministerie van VROM werkt aan een oplossing en krijgt van de Europese Commissie een termijn waarbinnen de Nederlandse wetgeving op orde moet zijn.