Roel Sillevis Smitt
jurist en werkgroepsecretaris
Conclusies voor de mer-praktijk
- Een document dat uitsluitend is vastgesteld op basis van een bepaling in een Grondwet dat de uitvoerende macht bij de regering ligt, kan geen ‘plan of programma’ zijn in de zin van artikel 2, onder a, van de SMB-richtlijn of artikel 16.34 lid 1 van de Omgevingswet.
- Uitsluitend het vereiste om een document bekend te maken omvat geen ‘procedure voor het vaststellen’ van dat document, en maakt het dus geen ‘plan of programma’.
- Eventuele gevolgen voor het milieu van plan-mer-plichtige uitvoeringsprogramma’s mogen niet worden gerechtvaardigd op basis van het enkele feit dat ze zouden voortvloeien uit een document dat geen plan of programma is (red.: relevante milieugevolgen van het document dat geen plan of programma is, moeten in dat geval dus alsnog in het plan-MER voor het uitvoeringsprogramma aan de orde komen).
NB: Uit nationale rechtspraak volgde al dat een wet in formele zin in Nederland een ‘plan of programma’ is, waarvoor een plan-MER verplicht kan zijn (Rb. Oost-Brabant 16 juni 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:2931). Het Hof sluit in dit arrest niet expliciet uit dat een bepaling in de Grondwet een voldoende specifieke rechtsgrondslag kan vormen waardoor het op basis daarvan vastgestelde document een ‘plan of programma’ is. Het arrest is daarom een volgende aanwijzing dat een wet in formele zin, die wordt vastgesteld op basis van de Grondwet, een plan of programma is.
NB2: Dit arrest is op het moment van samenvatten (december 2024) nog niet in het Nederlands verschenen.
Casus
Op 16 februari 2018 heeft de Ierse regering het ‘National Planning Framework’ (NPF) vastgesteld, en het ‘National Development Plan’ (NDP). Het NPF biedt een kader voor ontwikkelingen voor de komende jaren en bevat nationale doelstellingen en belangrijke principes, op basis waarvan meer gedetailleerde plannen zullen volgen. Het NPF is vergezeld van het NDP, dat de inzet en strategie voor publieke financiële investeringen in projecten voor tien jaar omvat. Het NPF is vastgesteld op basis van een bepaling in de Grondwet die voorschrijft dat de uitvoerende macht ligt bij de regering van Ierland.
‘Friends of the Irish Environment’, een Ierse milieuorganisatie, vindt dat beide plannen in strijd zijn met de Europese ‘Richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's’ (SMB-richtlijn).
Prejudiciële vragen
Moet artikel 2, onder a, in samenhang met artikel 3, lid 2, onder a, van de SMB-richtlijn zo worden uitgelegd dat een document dat is vastgesteld door de uitvoerende macht van een lidstaat van de Europese Unie, zonder enige wettelijke of bestuursrechtelijke verplichting, en niet op gezag van een regelgevende, bestuursrechtelijke of wetgevende maatregel, een plan of programma kan zijn waarop die richtlijn van toepassing is, wanneer dat vastgestelde plan of programma een kader schept voor de latere verlening of weigering van vergunningen?
Naast deze eerste vraagt stelde de verwijzende rechtbank nog (twee) vragen over het NDP en de vereiste inhoud van een MER, maar het Hof overweegt in dit arrest dat de beantwoording daarvan niet nodig is vanwege onderstaand antwoord op de eerste vraag.
Behandeling van de eerste prejudiciële vraag
Het NPF voldoet aan het criterium ‘kaderstellend voor toekomstige vergunningen’ uit artikel 3 lid 2 van de SMB-richtlijn. Binnen de reikwijdte van de richtlijn vallen echter alleen plannen en programma’s die voldoen aan de definitie in artikel 2, onder a, van die richtlijn. Om een ‘plan of programma’ te zijn, moet een document voldoen aan twee criteria:
(red.: deze criteria zijn in de Omgevingswet vastgelegd in artikel 16.34 lid 1)
Het Hof overweegt dat het NPF niet lijkt te voldoen aan de tweede voorwaarde. Het NPF was immers vastgesteld door de regering uitsluitend op basis van de bevoegdheid om de uitvoerende macht uit te oefenen. Die bepaling in de Grondwet stelt alleen maar vast dat de uitvoerende macht, in tegenstelling tot de wetgevende en rechterlijke macht, in het algemeen wordt uitgeoefend door of op gezag van de regering. De bepaling reguleert dus niet de vaststelling van plannen of programma's: het voorziet niet in de vaststellingsprocedure en ook niet in de bevoegdheid van de regering om deze vast te stellen.
Hoewel de SMB-richtlijn ruim moet worden uitgelegd, zou een andere uitkomst verder gaan dan een ruime interpretatie. De tweede voorwaarde, zoals hiervoor benoemd, zou dan betekenisloos worden.
Dat in de wetgeving een bekendmakingsvereiste staat, doet niets af aan het voorgaande, omdat ook die bepaling niet de procedure voor het opstellen van het NPF vastlegt.
Het Hof gaat vervolgens in op de gevolgen voor plannen of programma’s die worden vastgesteld om het NPF uit te voeren. Het Hof constateert dat het feit dat het NPF geen 'plan' of 'programma' is, maakt dat het NPF zelf geen deel uitmaakt van een 'hiërarchie van plannen en programma’s' in de zin van artikel 4, lid 3, van de SMB-richtlijn. Voor uitvoeringsprogramma’s van het NPF is mogelijk wel een plan-MER aan de orde. In dat kader benadrukt het Hof dat er geen bepaling is die toestaat dat eventuele gevolgen voor het milieu van die uitvoeringsprogramma’s gerechtvaardigd worden omdat ze zouden voortvloeien uit het NPF (red.: dit impliceert dat de relevante milieugevolgen van het NPF in dat geval alsnog in het plan-MER voor het uitvoeringsprogramma aan de orde moeten komen).
Beantwoording van de eerste prejudiciële vraag
Een document dat door de regering van een lidstaat uitsluitend op basis van een bepaling van de Grondwet van die lidstaat is vastgesteld, waarin staat dat de uitvoerende macht van de staat door of op gezag van de regering wordt uitgeoefend, is geen ‘plan’ of ‘programma’ waarvoor een plan-MER vereist kan zijn.