Bestemmingsplan Verbindingsweg Milsbeek

Conclusies voor de mer-praktijk

Casus

Op 8 november 2021 heeft de raad van de gemeente Gennep het bestemmingsplan "Verbindingsweg Milsbeek" vastgesteld. Op 3 juni 2024 heeft de raad het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld (het herstelbesluit). Het plan maakt de aanleg van een verbindingsweg van ongeveer 2 km ten zuidoosten van Milsbeek mogelijk. De gronden hadden in het vorige bestemmingsplan agrarische bestemmingen. In het nieuwe (op 3 juni 2024 gewijzigde) plan krijgen deze gronden de bestemming "Verkeer".

De raad heeft aan het herstelbesluit het stikstofdepositie-onderzoek "Verbindingsweg Milsbeek" van 28 maart 2024 ten grondslag gelegd. Die bevat een verschilberekening van de stikstofdepositie: een vergelijking van de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan het plan met de plansituatie. De raad heeft aldus gesaldeerd met (onder meer) het agrarisch gebruik van gronden binnen en buiten het plangebied.

De beroepsgronden:

• Het herstelbesluit is in strijd met de Wet natuurbescherming (red.: die voor dit plan nog geldt). De voor het salderen vereiste additionaliteitstoets ontbreekt (red.: zie voor een toelichting op dit vereiste de hierna volgende overwegingen van de bestuursrechter en bijvoorbeeld onze samenvatting van ABRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193.
• Voor het plan is een plan-MER vereist vanwege de uitgevoerde passende beoordeling.
• De uitgevoerde mer-beoordeling is onvolledig. Bij de beoordeling zijn de negatieve gevolgen voor andere projecten, zoals Lob van Gennep en Koningsven-De Diepen, niet betrokken.
• Voor het plan is een project-MER nodig.

Overwegingen van de bestuursrechter

Strijd met de Wet natuurbescherming
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404, onder 19.6 en in de uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, onder 18.1 en 23, kan voor stikstof in een passende beoordeling worden volstaan met een verschilberekening en een motivering voor het additionaliteitsvereiste wanneer salderen wordt ingezet als mitigerende maatregel. Dat is wat is gedaan in dit stikstofdepositie-onderzoek. De Afdeling duidt het stikstofdepositie-onderzoek daarom als een passende beoordeling.

De - bij de beoogde ontwikkeling te beëindigen - feitelijk bestaande, planologisch legale situatie (referentiesituatie) bestaat uit agrarisch gebruik van de gronden in het plangebied en van gronden waarvoor een landschappelijk inpassingsplan geldt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, mag zowel intern als extern salderen, onder voorwaarden, als mitigerende maatregel in de passende beoordeling worden betrokken. Een van die voorwaarden is dat het beperken of beëindigen van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel (additionaliteitsvereiste). De raad moet beoordelen en motiveren of aan dit vereiste is voldaan. De raad kan dit doen door zich ervan te vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen, het beperken of beëindigen van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel (vergewisplicht).

De raad heeft deze motivering hier ten onrechte niet gegeven.

Plan-MER vereist vanwege passende beoordeling?
Omdat een passende beoordeling is opgesteld, geldt in principe de verplichting om een plan-MER op te stellen. Op deze verplichting bestaat een uitzondering als een gemeentelijk plan het gebruik van kleine gebieden bepaalt. In de plantoelichting staat dat die uitzondering hier van toepassing is. De Afdeling stelt vast dat de omvang van het plangebied minder bedraagt dan 1% (namelijk 0,25%) van het grondgebied van Gennep (vergelijk de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910) en dat er dus inderdaad sprake is van een ‘klein gebied’. Dit is ook niet weersproken.

De plan-mer-beoordeling concludeert dat er uit het oogpunt van stikstofdepositie geen sprake is van belangrijke nadelige milieugevolgen. De Afdeling stelt vast dat deze conclusie mede is gebaseerd op de inzet van salderen als mitigerende maatregel. Hiervoor is echter overwogen dat nog niet vaststaat of salderen als mitigerende maatregel mag worden ingezet. Zolang die motivering ontbreekt, kan de raad niet op grond van de mer-beoordeling tot de conclusie komen dat de verbindingsweg niet zal leiden tot belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu.

Samenloop andere projecten
In het deskundigenverslag heeft de STAB geconcludeerd dat de gevolgen van het project Lob van Gennep in aanmerking zijn genomen bij het MER dat voor dat project is opgesteld. De gevolgen van het project Koningsveld-De Diepen zijn in aanmerking genomen bij het MER dat voor dat project is opgesteld. Volgens de STAB is er geen samenhang die maakt dat deze projecten samen met het onderhavige project beoordeeld hadden moeten worden. De Afdeling volgt de STAB hierin.

Project-mer-(beoordelings)plicht
De Afdeling overweegt dat een project-mer-beoordeling en project-MER niet vereist waren. Er is geen sprake van een autosnelweg of autoweg (cat. 1.2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer). Ook is geen sprake van de aanleg, wijziging of uitbreiding van een weg bestaande uit vier of meer rijstroken, of verlegging of verbreding van bestaande wegen van twee rijstroken of minder tot wegen met vier of meer rijstroken niet zijnde een autosnelweg of autoweg (cat. 1.3). Het project valt verder ook niet onder een van de andere categorieën in de bijlage bij het Besluit mer.

(red.: deze conclusie zou anders kunnen zijn als de Omgevingswet op het plan van toepassing was geweest. Bijlage V bij het Omgevingsbesluit kent de categorie Wegen (J1). Bij de aanleg, wijziging of uitbreiding van een weg is sprake van een mer-beoordelingsplicht).

Uitspraak
Het beroep is gegrond. De Afdeling draagt de raad op om binnen 16 weken de gebreken te herstellen.