ECLI:NL:RVS:2013:1889

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Niet gerealiseerde bouwmogelijkheden moeten bij het vaststellen van een bestemmingsplan (opnieuw) worden bezien in het licht van de dan geldende regelgeving.
• Voor het antwoord op de vraag of een plan-m.e.r. moet worden doorlopen, moeten alle mogelijkheden van het bestemmingsplan worden beschouwd. Dit zijn alle mogelijkheden met inbegrip van uitbreidingen die niet bij recht, maar via wijzigingsbevoegdheden geregeld zijn.
• Dat bij wijzigingsplannen een meer gedetailleerde afweging nodig is, ontslaat de raad niet van de plicht om voor het ‘moeder’plan te beoordelen of het in overeenstemming is met de vereisten van de Nbw 1998 en om een daarmee samenhangende plan-m.e.r. te doorlopen.
• Het argument dat voor water, bodem, landschap, cultuurhistorie, geur, geluid, luchtkwaliteit, archeologie en externe veiligheid niet zodanig negatieve effecten zijn te verwachten dat een MER noodzakelijk is, kan aan de plan-m.e.r.-plicht niet af doen.

Casus

Bij besluit van 22 september 2011 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Halderberge 2011" vastgesteld. Er zijn veel verschillende beroepen ingesteld. In deze samenvatting wordt ingegaan op het beroep van de BMF en de IVN. Zij betogen dat het plan voorziet in ruime uitbreidings- en omschakelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven en intensieve veehouderijen. Zij wijzen er op dat het plan het mogelijk maakt dat bouwruimte, die tot dusver onbenut is gebleven, wordt opgevuld. Voorts betogen de BMF en de IVN dat het plan voorziet in de bouw van grote oppervlaktes aan teeltondersteunende voorzieningen (hierna: TOV). Dit kan negatieve gevolgen hebben voor het watersysteem en de waterkwaliteit, de leefgebieden van beschermde dier- en plantensoorten en landschappelijke en cultuurhistorische waarden. Volgens de BMF en de IVN hadden een passende beoordeling en een MER moeten worden gemaakt.

De raad stelt dat de ontwikkelingsmogelijkheden van het plan beperkt zijn en dat om die reden geen MER en voortoets op grond van de Nbw 1998 zijn opgesteld. Hij stelt zich op het standpunt dat op het gebied van water, bodem, landschap, cultuurhistorie, geur, geluid, luchtkwaliteit, archeologie en externe veiligheid niet zodanig negatieve effecten zijn te verwachten dat een MER noodzakelijk is. Over de emissie van ammoniak stelt de raad dat ten opzichte van de vigerende planologische mogelijkheden alleen de ontwikkelingsmogelijkheden voor grondgebonden bedrijven enigszins toenemen. Er worden geen nieuwe agrarische bedrijven direct bij recht mogelijk gemaakt en een groot aantal agrarische bedrijven is niet meer als zodanig bestemd wegens bedrijfsbeëindiging. Van de overgebleven agrarische bedrijven mogen alleen bestaande intensieve veehouderijen onder voorwaarden uitbreiden tot 1,5 hectare. Nieuwe intensieve veehouderijen zijn alleen nog als neventak mogelijk op bestaande agrarische bedrijven. Ook zal het aantal veehouderijen dat feitelijk nog kan uitbreiden gering zijn, omdat enerzijds de behoefte aan uitbreiding niet meer bestaat en anderzijds de financiële en milieukundige mogelijkheden voor uitbreiding ontbreken.

Over de ammoniakdepositie op Natura 2000-gebieden heeft de raad gesteld dat drie van dergelijke gebieden in de omgeving van het plan liggen, te weten Brabantse Wal, Krammer Volkerak en Hollands Diep. Voor de toerekenbaarheid van de effecten van de deposities vanwege een agrarisch bedrijf, kan een afstand van 10 km tussen de bron en het gebied worden aangehouden. De afstand tussen Brabantse Wal en het plangebied is volgens de raad minimaal 10 km, zodat de effecten van het plan hierop niet zijn beoordeeld. Binnen een afstand van 10 km vanaf Krammer Volkerak liggen vijf relatief kleine agrarische bedrijven die in hun ontwikkelingsmogelijkheden worden beperkt door omliggende gevoelige objecten, zodat op voorhand een toename van de ammoniakdepositie kan worden uitgesloten. Binnen 10 km van het Hollands Diep liggen zes omvangrijke agrarische bedrijven, die niet worden beperkt door omliggende gevoelige objecten. Vanwege de lage achtergrondconcentratie en de trend dat de ammoniakdepositie in Nederland afneemt, zal volgens de raad de uitbreiding van deze zes agrarische bedrijven geen bezwaar zijn.

Overwegingen van de bestuursrechter
Niet gerealiseerde bouwmogelijkheden
Er bestaan binnen de agrarische bouwvlakken in het plan nog niet gerealiseerde bouwmogelijkheden. Hierdoor is een feitelijke uitbreiding van de agrarische bedrijven ter plaatse niet uitgesloten. De raad dient dit bij het vaststellen van een bestemmingsplan (opnieuw) te bezien. Hierbij betrekt hij de op het moment van vaststelling geldende regelgeving. Dat deze bouwvlakken overeenkomen met de bouwvlakken in het voorheen geldende plan, leidt derhalve niet tot het oordeel dat het plan op dit punt in overeenstemming is met artikel 19j van de Nbw 1998 en dat inzichtelijk is of voor uitbreiding geen passende beoordeling nodig is. Niet is gebleken dat de raad de mogelijke gevolgen van de genoemde uitbreidingsmogelijkheden voor de Natura 2000-gebieden heeft onderzocht. Het betoog slaagt in zoverre.

NB Deze overweging sluit aan bij de Afdelingsuitspraak van 19 oktober 2011, zaaknr. 200906702/1/R3.

Vergroting bouwvlak en omschakeling naar intensieve veehouderij
Verder zijn op de bestreden plandelen wijzigingsbevoegdheden van toepassing voor een vergroting van het bouwvlak van agrarische bedrijven en intensieve veehouderijen en voor de omschakeling van een grondgebonden agrarisch bedrijf naar een intensieve veehouderij. De toepassing van deze wijzigingsbevoegdheden is in het plan niet begrensd. Nu met de uitbreiding van een bouwvlak en de omschakeling naar een intensieve veehouderij de veestapel en dus de stikstof- en ammoniakdepositie kunnen toenemen, kunnen die wijzigingsbevoegdheden leiden tot significante negatieve effecten op de Natura 2000-gebieden Brabantse Wal, Krammer Volkerak en Hollands Diep. Niet is gebleken dat de raad de mogelijke effecten van deze wijzigingsbevoegdheden heeft onderzocht. Bij de beoordeling van de effecten van het plan op de natuurlijke kenmerken van omliggende Natura 2000-gebieden dient te worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Die verplichting hangt mede samen met het uitgangspunt dat opname van een wijzigingsbevoegdheid inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Dat agrarische bedrijven hun bedrijfsactiviteiten zullen staken of niet meer kunnen uitbreiden, betekent niet dat zonder meer van een afname van het veebestand kan wroden uitgegaan. De omstandigheid dat voor de wijzigingsbevoegdheden diverse voorwaarden zijn opgenomen, zoals dat er vanuit milieuhygiënisch oogpunt geen belemmeringen mogen zijn, maakt niet dat de mogelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden niet behoeft te worden beoordeeld. Voor zover de raad stelt dat bij specifieke ontwikkelingen te zijner tijd een meer gedetailleerde afweging nodig is, overweegt de Afdeling dat dit de raad niet ontslaat van de verplichting om bij de vaststelling van het plan te beoordelen of het in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en artikel 19j van de Nbw.

NB Deze overwegingen sluiten aan bij de Afdelingsuitspraak van 5 december 2012, zaaknr. 201109053/1/R2 over het buitengebied van Zelhem.

Teeltondersteunende voorzieningen
Over de permanente en tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen (TOV) overweegt de Afdeling dat het deskundigenbericht stelt dat de planregels grootschalige aaneengesloten teeltondersteunende voorzieningen mogelijk maken. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt in welke mate deze grootschalige teeltondersteunende voorzieningen invloed hebben op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden, waaronder hun waterhuishouding en de waterkwaliteit. Het betoog slaagt in zoverre.

Conclusie
De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat het plan is vastgesteld in overeenstemming met artikel 19j van de Nbw 1998. Gelet op artikel 7.2a van de Wet milieubeheer is evenmin inzichtelijk gemaakt of een MER achterwege kon blijven.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen van BMF en IVM gedeeltelijk gegrond. Het vaststellingsbesluit wordt op onderdelen vernietigd. Voorts wordt de raad opgedragen om binnen vierentwintig maanden na verzending van deze uitspraak en met inachtneming ervan een nieuw besluit te nemen. Ook wordt voor onderdelen van het bestemmingsplan een voorlopige voorziening getroffen.