ECLI:NL:RVS:2012:BX2538

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• M.e.r.-beoordeling hoeft niet samen te vallen met het m.e.r.-plichtige besluit. Als deze maar voorafgaand aan het besluit wordt verricht (ook al geldt dan een andere referentie).
• Bij de m.e.r.-beoordeling moet naar de omstandigheden in Bijlage III M.e.r.-richtlijn worden gekeken. Hierbij spelen afstand tot een Natura 2000-gebied, de vraag of de ammoniakemissie af- of toeneemt e.d. een rol.
• Bij de m.e.r.-beoordeling speelt de omstandigheid dat een (uitbreiding van een) inrichting in de buurt komt van de drempelwaarde van de D-lijst, (onder omstandigheden) geen zelfstandige rol.

NB

1. De uitspraak is onder oud recht gedaan, maar de uitkomst zou onder het nieuwe Besluit m.e.r. waarschijnlijk dezelfde zijn.
2. Artikel 8.18 Wm (van rechtswege vervallen van de vergunning) is niet teruggekomen in de Wabo. Er is geen speciaal overgangsrecht gecreëerd voor het vervallen van deze regeling. Milieuvergunningen die na 1 oktober 2007 onherroepelijk zijn geworden, kunnen dus niet meer van rechtswege vervallen. Als een inrichting of een deel van de inrichting na drie jaar niet is gerealiseerd bestaat wel de mogelijkheid om de vergunning (deels) in te trekken. Dit kan op grond van artikel 2.33, tweede lid, onder a, Wabo (bron: InfoMil). Opm. In het onderhavige geval is de vergunning deels nog van rechtswege vervallen omdat de datum van vervallen voor de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010) was.

Opm. Vergelijk de uitspraak inzake Hotel Gronsveld (zaaknr. 201108336/1/T1/R1).

Casus

Bij besluit van 24 januari 2011 heeft het college van B & W van de gemeente Reusel-De Mierden een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een agrarisch bedrijf met pluimvee. Bij het bestreden besluit is opnieuw een revisievergunning verleend voor het houden van:
- 5.570 legkippen in stal 2
- 4.680 legkippen in stal 3 en
- 44.669 legkippen in stal 6.
Bij besluit van 8 februari 2010 heeft het college besloten dat het maken van een MER niet nodig is. Dit is een zogenoemd m.e.r.-beoordelingsbesluit.

Historie
Bij besluit van 29 januari 1985 is voor de inrichting een oprichtingsvergunning verleend voor het houden van:
- 6.160 vleeskuikens in stal 1
- 4.950 vleeskuikens in stal 2 en
- 4.950 vleeskuikens in stal 3.
Bij besluit van 14 mei 2007 is een revisievergunning verleend voor het houden van:
- 5.570 legkippen in stal 2
- 4.680 legkippen in stal 3 en
- 49.650 legkippen in stal 6.
Aangezien stal 6 niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van dit besluit is voltooid en in werking gebracht, is de vergunning voor stal 6 medio 2010 van rechtswege komen te vervallen.

Beroepsgronden
Appelanten betogen dat:

1. het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag (onder meer ten aanzien van de ammoniakemissie) zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de stallen 2 en 3 onder de bestaande rechten vallen omdat deze stallen niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning van 14 mei 2007 zijn voltooid en in werking gebracht. Deze stallen zijn niet overeenkomstig die vergunning aangepast en er is niet aangetoond dat in de stallen dieren zijn gehouden. Daarom zou de vergunning voor dit deel van de inrichting zijn komen te vervallen. De uitbreiding van de inrichting ten opzichte van de eerder vergunde situatie is daardoor ook groter dan waarvan het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag is uitgegaan.
2. het college ten onrechte heeft besloten dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit geen MER behoefde te worden gemaakt omdat:
   a. de drempelwaarde van 60.000 plaatsen uit het Besluit m.e.r. 1994 (oud), waarboven een plicht tot het maken van een MER geldt, bijna wordt overschreden;
   b. de inrichting significante gevolgen heeft voor onder meer het dicht bij de inrichting gelegen Natura 2000-gebied Kempenland-West;
   c. de ammoniakemissie zal toenemen ten opzichte van de vergunde situatie; het college heeft hierbij ten onrechte de vergunning uit 1985 als uitgangspunt genomen;
   d. er sprake is van een cumulatie van negatieve milieugevolgen door de aanwezigheid van een aantal intensieve veehouderijen in de omgeving van de inrichting;
   e. er mogelijke gezondheidseffecten voor omwonenden zijn.
   Bovendien, het m.e.r.-beoordelingsbesluit is ten onrechte een jaar eerder genomen dan het bestreden besluit. Er zou moeten worden aangesloten bij het moment van vergunningverlening.
3. het in werking zijn van de inrichting een gevaar voor de volksgezondheid oplevert; verwezen wordt naar een petitie van huisartsen uit de omgeving van de inrichting en het informatieblad "Intensieve veehouderij en gezondheid" van de gezamenlijke GGD-en van Brabant en Zeeland van januari 2009. Het college stelt zich op het standpunt dat maatregelen zijn getroffen om de negatieve effecten van de inrichting op het milieu te voorkomen dan wel te beperken. Het stelt dat aan de inrichting geen bijzondere gezondheidsaspecten zijn verbonden die aanleiding geven tot het tot het stellen van strengere voorschriften of beperkingen.

De overige beroepsgronden over bijvoorbeeld geur en lucht – voor zover ze niet bij de m.e.r.-beoordeling inhoudelijk terugkomen - worden niet in deze samenvatting behandeld.

Vooraf: Voor de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag voor een nieuwe revisievergunning wordt van een andere referentie uitgegaan dan bij het m.e.r.-beoordelingsbesluit. Dit komt omdat het m.e.r.-beoordelingsbesluit op grond van hoofdstuk 7 Wm (in dit geval ruim) vooraf gaat aan het nemen van het m.e.r.-plichtige besluit op de aanvraag. Dit kan wat verwarrend zijn.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad 1 Bestaande rechten
Een vergunning voor een inrichting vervalt indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht. Dit volgt uit artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm.
Voor de combinatie met de bouwvergunning (oud) moet gekeken worden naar artikel 20.8 Wm. Dat artikel bepaalt dat zo’n besluit niet eerder in werking treedt dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend (opm. en voor stal 6 was een bouwvergunning nodig!). De Afdeling bestuursrechtspraak verwijst naar vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van 20 april 2005 in zaaknr. 200407984/1). Hieruit volgt dat de Wm-vergunning niet vervalt als binnen de termijn van drie jaar een bouwkundige constructie aanwezig is die bedoeld en geschikt is om als te stal te worden gebruikt en waarin bedrijfsmatig dieren zijn gehouden. Het besluit van 14 mei 2007 tot verlening van de revisievergunning is medio 2007 onherroepelijk geworden. De daarop volgende periode van drie jaren waren de stallen 2 en 3 aanwezig (opm. stal 6 dus niet!). Appellanten hebben geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden vastgesteld dat gedurende deze periode in het geheel geen dieren bedrijfsmatig in de stallen 2 en 3 werden gehouden. Bij de beoordeling van de nieuwe revisievergunningaanvraag is er terecht van uitgegaan dat stallen 2 en 3 en het daarbij behorende veebestand tot de bestaande rechten van het bedrijf behoren.

Ad 2 M.e.r.

M.e.r.-beoordeling: op welk moment?
Voor een uitbreiding van een veehouderij als het onderhavige dat op de zogenoemde D-lijst van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (oud) staat, moet beoordeeld worden of een MER moet worden gemaakt. Het college is tot de conclusie gekomen dat het maken van een MER niet nodig is.
Het systeem van de Wm (zoals dat blijkt uit onder meer de artikelen 7.8a, 7.8b (thans de artikelen 7.17 en 7.19) en 7.28), brengt met zich mee dat voor de indiening van de aanvraag om een milieuvergunning moet worden beoordeeld of voor de activiteit een MER moet worden gemaakt. Een MER dient dan ter voorbereiding van het besluit over de vergunningaanvraag. Het betoog dat de beoordeling van de plicht tot het maken van een MER moet samenvallen met het besluit tot het verlenen of weigeren van de vergunning faalt.

Criteria voor de m.e.r.-beoordeling
Het bevoegd gezag moet bij zijn beslissing of een MER moet worden gemaakt rekening met de in bijlage III M.e.r.-richtlijn aangegeven omstandigheden. In deze bijlage zijn kenmerken van het project, plaats van het project, waaronder de invloed op Natura 2000-gebieden en kenmerken van het potentiële effect als omstandigheden genoemd. Het college heeft dat inderdaad gedaan in zijn m.e.r.-beoordelingsbesluit van 8 februari 2010:

Natura 2000
De Afdeling bestuursrechtspraak geeft aan dat het college het in de omgeving van de inrichting gelegen Natura 2000-gebied Kempenland-West in zijn beoordeling heeft betrokken. Het college stelt dat de afstand tussen de inrichting en dit gebied circa 1.200 m bedraagt en dat de ammoniakemissie en daarmee ook de ammoniakdepositie afneemt. Daarbij heeft het college de vergunning uit 1985 als uitgangspunt genomen. Ten opzichte van deze vergunning neemt ook de geuremissie af, aldus het college. De vraag is of dat de juiste referentie is.
De Afdeling overweegt hierover dat :

• ten tijde van het nemen van het besluit van 8 februari 2010 de vergunning van 2007 nog niet in werking was getreden voor stal 6, aangezien de vereiste bouwvergunning voor stal 6 nog niet was verleend. Artikel 20.8 Wm verzet zich in zo’n geval tegen inwerkingtreding (vergelijk de uitspraak van 21 oktober 2009 in zaaknr. 200901403/1/M2);

• bij het van rechtswege vervallen van de vergunning voor stal 6 medio 2010, is de vergunning van 2007 voor stallen 2 en 3 in werking getreden; er was immers niet langer een bouwvergunning nodig en artikel 20.8 Wm was dus niet langer van toepassing;

• ten tijde van het nemen van het m.e.r.-beoordelingsbesluit van 8 februari 2010 was de in 1985 verleende vergunning nog de geldende vergunning (omdat die van 2007, ook niet voor de stallen 2 en 3, in werking was getreden door de werking van artikel 20.8 Wm).

Het college heeft bij de beoordeling of een MER moet worden gemaakt de vergunning uit 1985 terecht als uitgangspunt genomen.

Afname ammoniakemissie en volksgezondheid
Niet is bestreden dat ten opzichte van de vergunning uit 1985 de ammoniakdepositie op het Natura 2000-gebied en de geuremissie afnemen. Wat betreft de risico's voor de volksgezondheid, stelt het college zich op het standpunt dat een MER voor een individuele veehouderij met een beperkte omvang, geen bijdrage kan leveren aan nieuwe inzichten met betrekking tot gezondheidsrisico's. Verder heeft het college in de beoordeling vermeld dat in de invloedsfeer van de inrichting ten opzichte van de andere gebiedstyperingen geen verdere bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, die nadelige gevolgen hebben in het kader van milieu of ruimtelijke ordening. Door appelanten is niet aannemelijk gemaakt dat de beoordeling van het college in zoverre niet deugdelijk is.

Relevantie drempelwaarde
Ten slotte beoordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak de beroepsgrond dat de revisievergunningaanvraag over een aantal dieren gaat dat dicht tegen de drempelwaarde van de D-lijst aankomt (in casu D14, opm. in de uitspraak wordt gesproken van ‘in geringe mate onderschrijden van de drempelwaarde’). Hieraan, zo oordeelt de Afdeling, komt geen zelfstandige betekenis toe in het kader van de m.e.r.-beoordeling. Het is overigens de vraag of het feitelijk juist is (opm. men zit er toch nog ruim 15.000 onder).

Conclusie m.e.r.-beoordeling
Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat het maken van een MER niet nodig is.

Ad 3 Volksgezondheid
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het in werking zijn van de inrichting zodanige risico's voor de volksgezondheid kan opleveren, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden, of dat de vergunning om die reden had moeten worden geweigerd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat niet is gewezen op algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten waaruit een andere conclusie voortvloeit. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de risico's voor de volksgezondheid geen aanleiding geven om nadere voorschriften aan de vergunning te verbinden dan wel de vergunning te weigeren

Uitspraak
De beroepsgronden zijn ongegrond. De revisievergunning blijft in stand.