ECLI:NL:RVS:2012:BW4561

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Artikel 1.4 van de Crisis- en herstelwet is niet strijdig met artikel 10 bis van de oude M.e.r.-richtlijn (dit is thans artikel 11 van de huidige M.e.r.-richtlijn).
• De Commissie m.e.r. mag zich doen bijstaan door deskundigen, die zelf geen lid zijn van de Commissie (en dus niet benoemd zijn, toentertijd nog, door de Kroon). Dat een lid van de commissie nu werkt bij een van de betrokken partijen betekent niet dat het advies dat door de werkgroep is gegeven partijdig is.
• De terechte werkwijze van de Commissie m.e.r. impliceert dat zij zich in het advies tot hoofdzaken beperkt en niet ingaat op onjuistheden of onvolkomenheden van ondergeschikt belang.
• Voor de vraag of een (ouder) MER nog ten grondslag mag liggen aan de besluitvorming is het relevant of de milieueffecten van het in het MER beschouwde voornemen verschillen van het gekozen voornemen; een ouder onderzoeksrapport hoeft ook niet per se opgesteld te zijn voor een MER.
• Bij de selectie van de te onderzoeken alternatieven mag betekenis worden toegekend aan de doelstelling van het project (zoals in casus het beschermen van de leveringszekerheid van gas; derhalve vormden buitenlandse gebieden geen alternatieven).
• Het MMA wordt vastgesteld door het afwegen van verschillende criteria zoals ecologische, hydrologische, archeologische, milieutechnische, geologische en planologische waarden als ook bestuurlijke, maatschappelijke haalbaarheid, externe veiligheid en economische haalbaarheid. Voor het antwoord op de vraag of een MMA gekozen moet worden, mogen ook kosten een rol spelen.

NB Deze uitspraak is gedaan onder het recht van voor 1 juli 2010 dat conform het overgangsrecht nog van toepassing was op het inpassingsplan. De verplichting bestond nog om een meest milieuvriendelijk alternatief in het project-MER (toen besluit-MER) te beschrijven. Ook was nodig om het MER te aanvaarden alvorens het bevoegd gezag het MER ter toetsing aan de Commissie voor de m.e.r. zond. Benoeming van leden van de Commissie m.e.r. geschiedt anders dan voor 1 juli 2010 niet langer door de Kroon (zie het sindsdien geldende artikel 2.19 Wm). In de praktijk wordt er bij een advies een werkgroep gevormd waarin, naast leden van de Commissie m.e.r. ook niet als lid benoemde deskundigen (‘adviseurs’) plaatsnemen. Ook onder het huidige recht is dat mogelijk.

Casus

Bij besluit van 29 april 2011 is het inpassingsplan “Gasopslag Bergermeer” vastgesteld door de ministers van ELenI en I&M. Het plan maakt het mogelijk gas ondergronds op te slaan. Hiervoor moeten er putten een gasbehandelingsinstallatie, een compressie-installatie en leidingen worden aangelegd,. De besluiten ter uitvoering van het plan zijn gecoördineerd genomen door middel van de rijkscoördinatieregeling. Meerdere appellanten hebben beroep ingesteld. De exploitatie van de gasopslag is uitbesteed aan TAQA Energy B.V. die als derde bij deze procedure betrokken is. Er is een MER en een aanvullend MER opgesteld. Tevens heeft de Commissie m.e.r. een advies en een aanvullend advies uitgebracht. (Zie projectinformatie van P2016)

Als voornaamste alternatieven zijn in het MER onderzocht de aanleg van putten bij het Bergermeer (BGM) en de aanleg van putten bij het militaire terrein Mobilisatiecomplex Bergen (MOB) en de situatie waarbij de huidige situatie in stand blijft.

De volgende m.e.r.(-gerelateerde) onderwerpen komen aan de orde:

1. Ontvankelijkheid en gronden buiten de beroepstermijn
De ministers stellen dat het beroep van de Stichting Ondergrondse Opslag Bergermeer (SOOB) niet ontvankelijk is. omdat de stichting SOOB door het gemeentebestuur van Bergen wordt betaald en een deel van het beroep door de gemeente is ingesteld. SOOB beroept zich ter verdediging op het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en het internationale Handvest inzake lokale autonomie (Handvest). Ook meent SOOB dat omdat naar hun mening de vaststelling van het inpassingsplan gericht is aan de gemeenteraad (met andere woorden, dat de gemeenteraad geadresseerde is van het besluit), de raad wel ontvankelijk is in zijn beroep.
SOOB betoogt verder dat de Crisis- en herstelwet (Chw) in strijd is met het EVRM omdat de Chw niet toestaat na de beroepstermijn nieuwe gronden van het beroep aan te voeren.

2. m.e.r.
Procedure
Appellanten betogen dat het MER van november 2008 niet had mogen worden gebruikt bij de besluitvorming omtrent de gasopslag. Zij voeren met de betrekking tot de m.e.r.-procedure aan dat:

• De leden van de Commissie voor de m.e.r. niet benoemd zijn door de Kroon. Dit geldt volgens appellanten voor de deskundigen die bij een werkgroep van de Commissie worden betrokken.
• Daarnaast zou een lid van de Commissie voor de m.e.r. dat destijds deelnam aan de werkgroep, nu in dienst zijn van TAQA.
• Verder was ten tijde van het opstellen van het MER de gemeenteraad van Bergen bevoegd gezag en deze heeft het MER niet aanvaard. Volgens één van de appellanten kan het MER daarom niet worden gebruikt.

Wijzigingen in het voornemen na het gereedkomen van het MER
Volgens appellanten is het project na het opstellen van het MER, zoveel veranderd dat het MER niet meer aan het plan ten grondslag kan worden gelegd. Zij voeren aan dat in het MER ervan is uitgegaan dat de injectie van gas in het gasveld Bergermeer in de zomer zal plaatsvinden en de productie van gas in de winter, terwijl in het inpassingsplan staat dat het gas op ieder moment kan worden geproduceerd om in te spelen op de behoefte van de markt.

(locatie)alternatieven
Appellanten stellen ten aanzien van de alternatieven in het MER dat:

• het in 1994 uitgevoerde locatieonderzoek ten behoeve van de gasopslag Langelo niet meer actueel en volledig is;
• onderzoek had moeten worden gedaan naar andere locaties binnen (en buiten) Nederland. Zij voeren hiertoe aan dat wegens de ruime doelstelling van het inpassingsplan en de betrokkenheid van de overheid alle redelijke alternatieven binnen Nederland hadden moeten worden onderzocht en, indien nodig, de doelstelling had moeten worden aangepast om milieuschade te voorkomen. Ook hadden mogelijkheden voor opslag in de Noordzee en bovengronds opslag van gas moeten worden onderzocht, evenals het vergroten van de huidige locaties;
• de omstandigheid dat TAQA reeds een vergunning is verleend voor de opslag in Bergermeer niet betekent dat het alternatievenonderzoek zich alleen tot deze locatie mocht beperken.

Uitvoeringsalternatieven
Appellanten voeren aan dat er onvoldoende alternatieven zijn onderzocht voor de uitvoering van het project op de onderzochte locaties. Zo is niet gekeken naar de aanleg van putten, het leggen van leidingen, of het plannen van bouwwerkzaamheden buiten het broedseizoen.

Onderzoek
Appellanten menen dat er niet voldoende onderzoek is gedaan naar een aantal verschillende aspecten zoals het injecteren van de bodem met vervuild water, de kans op aardbevingen, het elektriciteitsgebruik, en archeologische, natuur en landschappelijke waarden. Een van de appellanten wijst erop dat de Commissie m.e.r. wel degelijk heeft geconcludeerd dat in het kader van het MER onvoldoende onderzoek is gedaan naar archeologische waarden in het plangebied en dat de natuurwaarden op het MOB niet zijn geïnventariseerd.

Meest milieuvriendelijke alternatief (MMA)
Eén van de appellanten stelt dat ten onrechte planologische, bestuurlijke, technische en economische aspecten zijn meegewogen bij de bepaling van het MMA. Verder wordt gesteld dat onvoldoende is in gegaan op de kritiek van de Commissie voor de m.e.r. ten aanzien van de referentiesituatie. Ook is er niet voldoende ingegaan op het aanvullende advies van de Commissie voor de m.e.r. De Commissie voor de m.e.r. adviseert volgens appellanten dat de plaatsing van de putten op het MOB het MMA is. (Opm. De Commissie heeft geadviseerd in haar advies en aanvullende advies dat het MMA, ook tijdens de aanlegfase, putten op het MOB is. Zie advies en aanvullende advies bij projectinformatie van P2016.

Mitigerende maatregelen
In het besluit hebben de ministers niet de mitigerende maatregelen opgenomen die onderdeel waren van het MMA. Appellanten stellen dat hierdoor de geplande compensatie onvoldoende is.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad 1. Ontvankelijkheid en gronden buiten de beroepstermijn
Op grond van de Crisis- en herstelwet mogen lagere bestuursorganen geen beroep instellen tegen plannen van een hogere overheid. Het EVRM is niet van toepassing op rechten van overheden. het Handvest bij het Verdrag van Aarhus is niet volledig goedgekeurd door de Nederlandse staat en kan dus niet gebruikt worden.
Op grond van art. 10bis van de M.e.r.-richtlijn (oud) moeten de gemeenteraad en het college van B en W wel worden aangemerkt als lid van het betrokken publiek. Dit is ook op grond van het Verdrag van Aarhus het geval. Voor leden van het betrokken publiek moet er een rechtsgang open staan tegen besluiten die onder de richtlijn vallen. De Afdeling redeneert echter dat de gang naar de burgerlijke rechter open staat voor de bestuursorganen. De uitsluiting van beroep bij de bestuursrechter door de Crisis- en herstelwet is niet in strijd met het Verdrag van Aarhus en de m.e.r.-richtlijn. De Afdeling overweegt verder dat het inpassingsplan niet gericht is tot de gemeenteraad of een ander orgaan van de gemeente.
Conclusie van de Afdeling bestuursrechtspraak:

• het beroep van SOOB, voor zover dat door de gemeenteraad, en het college van B en W of de gemeentelijke rechtspersoon van Bergen is ingesteld, is niet ontvankelijk.
• voor zover echter het beroep door de stichting is ingesteld, is SOOB wel ontvankelijk ongeacht het feit dat zij door de gemeente Bergen zouden worden bekostigd.

Zoals reeds eerder door de Afdeling is overwogen, is de Crisis- en herstelwet niet in strijd met het EVRM voor wat betreft de aanvulling van beroepsgronden na de beroepstermijn (zie ook zaaknr. 201004771/1/M2).

Ad 2. m.e.r.
Procedure
Zoals op grond van de Wm (zoals die gold tot 1 juli 2010) verplicht is, worden de leden van de Commissie voor de m.e.r. benoemd door de Kroon. Daarnaast kunnen de leden worden bijgestaan door deskundigen die zelf geen lid hoeven zijn van de Commissie voor de m.e.r. Dat een lid van de Commissie nu werkt bij TAQA betekent niet dat het advies dat door de werkgroep is gegeven partijdig is.
Dat de gemeenteraad het MER destijds niet heeft aanvaard, doet geen afbreuk aan het MER in deze besluitvormingsprocedure.

Wijzigingen in het voornemen na het gereedkomen van het MER
In het rapport van 1994 is onderzoek gedaan naar opslag in zoutholtes, lege aardgasvelden of opslag in het buitenland. Daarnaast is er recenter onderzoek gedaan naar elf verschillende gasvelden en zes combinaties van velden. Uit beide rapporten komt het Bergermeer naar voren als een geschikte opslagplaats. De wijziging waar appellanten op doelen is volgens de Afdeling niet van een dergelijke aard dat het MER onbruikbaar is geworden. Het maakt naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak voor de milieueffecten geen verschil of het gas op ieder moment of uitsluitend gedurende de winter kan worden geproduceerd. Indien geen gas wordt geproduceerd, zal dit worden geïnjecteerd, zodat de installaties hoe dan ook jaarrond in bedrijf zullen zijn. Het MER mocht dus wel ten grondslag worden gelegd aan het inpassingsplan.

(locatie)alternatieven
De Afdeling vindt het geen bezwaar dat het rapport uit 1994 ten behoeve van de gasopslag Langelo niet specifiek voor het MER dat ten grondslag is gelegd aan het inpassingsplan voor Bergermeer, is opgesteld. Ook is het niet per sé zo lang geleden dat het geen waarde meer heeft. Door appellanten zijn geen redenen aangevoerd waarom het rapport niet actueel genoeg meer is. Bovendien leverde een recente rapport een zelfde conclusie op. De Afdeling is van mening dat met het oog op het zeker stellen van de gasvoorziening in Nederland, er geen onderzoek hoefde te worden gedaan naar buitenlandse gaslocaties. Het argument van de ministers dat opslag in de zeebodem te veel kosten met zich meebrengt, is onvoldoende weerlegd door appellanten. Bovengrondse opslag had ook niet in ogenschouw hoeven te worden genomen. Volgens de ministers is het niet mogelijk de huidige opslaglocaties zodanig uit te breiden dat er een voldoende capaciteit ontstaat. Dit is volgens de Afdeling ook niet voldoende tegengesproken. Appellanten hebben niet gemotiveerd betwist dat gasopslag in velden op zee niet opportuun is in verband met grotere investeringen en operationele kosten en relatief grote afstand tot geschikte gastransportinfrastructuur. Wat betreft bovengrondse opslag hebben verweerders zich volgens Afdeling op standpunt mogen stellen dat mogelijkheden daartoe niet toereikend zijn. Ook dit is niet voldoende bestreden.

Alternatieven uitvoering
Er is een alternatief voor de aanleg van de putten onderzocht. Voor het grootste deel zijn de leidingen gepland op het reeds bestaande tracé. Deels is hiervan afgeweken in verband met het risico dat uitgaat van de leidingen voor aantallen mensen. Er is wel onderzoek gedaan naar de verstoring van weidevogels, maar dit is niet als het meest doorslaggevende argument meegewogen bij de bepaling van de locaties.

Onderzoek
De Afdeling oordeelt dat het onderzoek naar de injectie van vervuild water voldoende is onderzocht. Dit zou een verwaarloosbaar risico opleveren. Er is tevens onderzoek gedaan naar aardbevingsrisico’s. Wat betreft het elektriciteitsgebruik tijdens de exploitatie van de voorziene ondergrondse gasopslag, hebben de ministers ter zitting onweersproken toegelicht dat de benodigde elektriciteit van het landelijk elektriciteitsnet wordt betrokken, zodat dit geen additionele milieueffecten ten gevolg heeft die in het kader van het MER onderzocht hadden moeten worden. Anders dan een van de appellanten stelt, bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat gegevens omtrent elektriciteitsconsumptie tijdens de exploitatie van de gasopslag ten onrechte in het MER ontbreken.
De Afdeling wijst erop dat er in advies van de Commissie voor de m.e.r. wordt geconcludeerd dat er onvoldoende informatie over archeologie is, maar ook dat het geen essentiële tekortkoming is. Tevens wordt er volgens de Afdeling geadviseerd dat de natuurwaarden op het MOB niet zijn onderzocht, maar dat dat ook geen essentiëel gebrek is. De ministers hebben nader onderzoek laten doen, en er zijn daarop geen essentiële tekortkomingen geconstateerd door de Commissie m.e.r., oordeelt de Afdeling.

Meest milieuvriendelijke alternatief
De Afdeling volgt de ministers in hun redenering dat het MMA wordt vastgesteld door het afwegen van verschillende criteria zoals ecologische, hydrologische, archeologische, milieutechnische, geologische en planologische waarden als ook bestuurlijke, maatschappelijke haalbaarheid, externe veiligheid en economische haalbaarheid. Ook overweegt de Afdeling dat Commissie voor de m.e.r. adviseert dat er voldoende duidelijkheid is over de alternatieven. Uiteindelijk oordeelt de Afdeling dat appellant terecht stelt dat het MOB als MMA uit het advies van de Commissie voor de m.e.r. naar voren komt. Echter, het afwijken op zichzelf is geen reden om een gebrek te constateren. Vervolgens oordeelt de Afdeling dat de ministers gemotiveerd hebben kunnen afwijken van het MMA wegens de hogere kosten die dat alternatief met zich mee zou brengen. Ook hebben de ministers voldoende de keuze voor de locatie van de bewerkingsinstallatie en de aanleg van de leidingen gemotiveerd.

Mitigerende maatregelen
De Afdeling oordeelt dat de ministers in hun besluit ook wat betreft mitigerende maatregelen mochten afwijken van hetgeen in het MER was onderzocht en onderdeel was van het MMA. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het jaarrond boren in plaats van uitsluitend buiten het broedseizoen minder overlast voor omwonenden betekent.

Uitspraak
De Afdeling beoordeelt alle ontvankelijke beroepen ongegrond.