ECLI:NL:RVS:2011:BU7002

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

Leeswijzer: Op tien thema’s die voor de m.e.r. praktijk relevant zijn heeft de rechter uitspraak gedaan. Deze worden hieronder puntsgewijs besproken. Dezelfde volgorde is aangehouden bij de conclusies, de beroepsgronden en de bespreking van de overwegingen van de rechter.

1. Keuze voor een ringstructuur, en afweging alternatieven (waaronder: nulplusalternatief)

• Bij omvangrijke projecten, waarbij vele varianten een rol spelen, is een zekere trechtering van de alternatieven gedurende het besluitvormingsproces onvermijdelijk en noodzakelijk. Dit leidt niet tot een onzorgvuldige voorbereiding van het besluit.

NB De Commissie m.e.r. heeft een toetsingsadvies uitgebracht over het MER (fase 1). Daarin werd expliciet verzocht om in het MER (tweede fase) een onderbouwing te geven van onder meer nut en noodzaak van het voorgenomen initiatief (mede gelet op bevolkingskrimp) en het nulplusalternatief. Uit de uitspraak blijkt dat provinciale staten en de Afdeling dit advies anders interpreteren: de Commissie m.e.r. zou geadviseerd hebben dat uitsluitend nog aannemelijk moest worden gemaakt dat de conclusies uit het MER fase 1 nog steeds gelden en ten grondslag kunnen worden gelegd aan het inpassingsplan.

2. Nut, noodzaak

• De rechter heeft niet de taak om de waarde of het maatschappelijke gewicht dat aan de in de besluitvorming betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Dat een groot aantal zienswijzen wordt ingediend (in dit geval meer dan 1000), is bij zijn toetsing dus niet relevant.

3. Ladder van Verdaas

• Als de eerste vier op de ladder van Verdaas genoemde maatregelen niet/onvoldoende effect lijken te hebben, kan een infrastructureel project ook bestaan uit een combinatie van (een of meer van) de laatste drie stappen.

4. Demografische ontwikkelingen

• Bevolkingskrimp leidt niet per definitie tot minder verkeersbewegingen.

NB In het toetsingsadvies van de Commissie m.e.r. wordt hierover anders gedacht.

5. Verkeerskundige onderbouwing

• Verkeersmodellen kunnen verkeersintensiteiten op verschillende manieren berekenen, ieder met z’n eigen uitkomst. Ook als twee van dergelijke modellen voor een en hetzelfde project worden gebruikt, hoeft dit niet te bekeken dat sprake is van onzorgvuldig handelen.

6. Milieueffectrapport

• Geen nieuwe m.e.r.-inzichten.

NB

• • Het in de uitspraak ingenomen oordeel dat uit de tweede aanvulling op het MER volgt dat antwoord is gegeven op vragen die door de Commissie m.e.r. zijn opgeworpen, is onjuist.
  • Het bevoegd gezag heeft in de besluitvorming tot vaststelling van de BPL geen rekening gehouden met de (verdere) ontwikkeling van industrieterrein Hendrik. De Afdeling ziet hierin geen probleem omdat nog geen besluitvorming over dit industrieterrein had plaatsgevonden. Uit stukken voorafgaande aan de besluitvorming blijkt echter dat de aanleg van dit industrieterrein een van de redenen was om de BPL aan te leggen.

7. Geluidcumulatie: AWACS

• Ondanks bestaande piekgeluidbelasting kan een verhoging van de toch al hoge gecumuleerde geluidsbelasting toelaatbaar zijn:
  • indien bij de bereking van de hoogte van de gecumuleerde geluidbelasting de piekgeluidbelasting is meegeteld;
  • vanwege het met de voorgenomen activiteit gediende maatschappelijke belang; en
  • vanwege de bij het vaststellen van hogere waarden wettelijk gegarandeerde binnenwaarde.

8. Stikstofdepositie

• Indien met een ruimtelijk plan of een project wordt bijgedragen aan een toename van stikstofdepostie op een Natura 2000-gebied waarvan:
  • de habitattypen gevoelig zijn voor stikstof,
  • er verbeterdoelstellingen voor de voor stikstof gevoelige habitattypen zijn opgenomen,
  • en de kritische stikstof-depositiewaarde al in ruime mate wordt overschreden,

dient in de passende beoordeling duidelijkheid te worden gekegen over:

• • • de hoogte van de toename als gevolg van het plan, en
    • hoe de toename zich verhoudt tot de achtergrondconcentratie.

• Het is niet zo dat in iedere situatie waarin sprake is van een autonome afname van de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied die groter is dan de toename ten gevolge van een bepaald plan of project, zonder meer kan worden geoordeeld dat geen sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied.

9. Verstoring door licht/flora en fauna: maatregelen

• In het MER beschreven mitigerende maatregelen ter voorkomen van verstoring door licht hoeven niet in of bij een ruimtelijk plan te worden opgenomen, maar kunnen in de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) worden opgenomen. Mits het plan ruimte biedt voor dergelijke maatregelen.


• Niet is vereist dat alle in het kader van de Flora- en faunawet te treffen maatregelen in het inpassingsplan worden vastgelegd. Mits op grond van het mitigatie- en compensatieplan bij het ruimtelijke plan voldoende wordt gewaarborgd dat de benodigde maatregelen zullen worden getroffen.

NB Opvallend is dat het plan ‘ruimte moet bieden’ voor de maatregelen die op grond van een Nbw-vergunning zullen worden getroffen, terwijl het de maatregelen in het kader van de Flora- en faunawet moet ‘waarborgen’ in het mitigatie- en compensatieplan. Dit verschil wordt niet nader gemotiveerd.

10. Externe veiligheid

• Het nog niet beschikbaar zijn van een aan de besluitvorming ten grondslag liggend rapport ten tijde van de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen, betekent niet dat de besluitvorming onzorgvuldig tot stand komt. Appellanten kunnen het rapport in beroep bestrijden.

NB Omdat een appellant zijn beroepsgronden moet baseren op hetgeen hij in zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, is bovenstaand oordeel van de Afdeling opvallend.

Klik hier voor projectinformatie (P1804).

Casus

In 2010 heeft de provincie Limburg het provinciaal inpassingsplan vastgesteld dat de aanleg van de Buitenring Parkstad Limburg (BPL) mogelijk maakt. Op de besluitvorming over de BPL is de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing. Het tracé van deze ringweg met een totale lengte van 26 kilometer loopt door zeven Limburgse gemeenten. Het plan voorziet deels in de opwaardering van bestaande wegen en deels in de aanleg van nieuwe weggedeelten. Ook is een aansluiting op de A76 en de N281 opgenomen. De geplande BPL bestaat uit een wegprofiel van 2x2 rijstroken, ongelijkvloerse kruisingen en een maximum snelheid van 100 km/uur. Daarnaast zijn op meerdere plekken hogere geluidswaarden vastgesteld in verband met zowel de aanleg van de BPL, als de aanleg of reconstructie van daarmee verband houdende wegen.

Tegen het inpassingsplan bestond grote weerstand: meer dan 1000 burgers, een aantal maatschappelijke organisaties en overheidsorganen hebben zienswijzen tegen het ontwerpinpassingsplan ingediend. Uiteindelijk zijn 124 organisaties en particulieren tegen de vaststelling van het inpassingsplan in beroep gegaan.

De 214 pagina’s tellende uitspraak behandelt uiteenlopende beroepsgronden. Samenvattend gaat het beroep met name over:

• Er is geen behoefte aan dan wel noodzaak van de BPL. Daartoe wordt er onder meer op gewezen dat:
  • uit het grote aantal zienswijzen volgt dat onvoldoende draagvlak bestaat voor de BPL.
  • de doelstellingen van de BPL niet zullen worden gerealiseerd: appelanten betwijfelen of de maatschappelijke en verkeerskundige voordelen van de BPL groter zijn dan nadelen en kosten ervan. Bovendien zijn de verstrekte verkeersprogrognoses volgens hen onvoldoende onderbouwd.
  • de effectiviteit van de BPL twijfelachtig is: de daardoor ontstane verkorting van de reistijden is volgens appellanten gering en levert nagenoeg geen bijdrage aan de economische en toeristische ontwikkeling van de regio. Bovendien twijfelen appellanten aan het economisch belang van een verkorting van de reistijd van en naar Aken, omdat het grootste deel van de beroepsbevolking van Parkstad Limburg niet in de regio Aken werkt.
  • Andere doelstellingen van het plan, zoals het verbeteren van de bereikbaarheid, de verkeersveiligheid, de verkeersleefbaarheid en de wegstructuur worden met de BPL niet gerealiseerd.
  • In het aan het inpassingsplan ten grondslag liggende rapport van Ecorys waarin de BPL is getoetst op doelbereik en MKBA (maatschappelijke kosten/baten-analyse) is niet aangegeven in welke mate met name een combinatie van de in de zogeheten Ladder van Verdaas genoemde maatregelen tot een zodanige afname van de gestelde problematiek kan leiden, dat de noodzaak voor het aanleggen van nieuwe infrastructuur vermindert en/of verdwijnt.
• De verwachte toekomstige bevolkingskrimp in de regio zal leiden tot een afname van de verkeersintensiteiten, waardoor de behoefte aan de BPL zal verminderen.

Beroepsgronden

1. Keuze voor een ringstructuur, en afweging alternatieven (waaronder: nulplusalternatief)
Appellanten betogen dat het inpassingsplan niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, onder meer omdat:

• provinciale staten zich vanaf een vroeg stadium hebben geconcentreerd op de aanleg van de BPL binnen één bepaalde corridor. Andere mogelijke corridors en de nulplusvariant hebben provinciale staten niet serieus overwogen; en
• provinciale staten hebben ten onrechte geen corridors tegen elkaar afgewogen.

Provinciale staten hebben uiteengezet dat in de eerste fase van de m.e.r.-procedure, de Tracénota/MER fase 1 is opgesteld. Hierbij is het gebied van Parkstad opgedeeld in de segmenten A tot en met F. Deze alternatieve segmenten, ook wel corridors genaamd, zijn in deze fase met elkaar vergeleken. Op basis van de resultaten uit het MER fase 1 is in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2001 (hierna: het POL 2001) een corridor opgenomen voor de realisatie van de BPL.

Volgend op het MER fase 1 zijn in de tweede fase van het MER de verschillende tracé-alternatieven, en hun de milieugevolgen, inzichtelijk gemaakt. Voorts zijn binnen het basisontwerp van deze alternatieven variaties onderzocht. In het MER is een mma opgenomen. Het mma is als uitgangspunt genomen voor de bepaling van het voorkeursalternatief. Zowel de richtlijnen van de Commissie m.e.r. als de zienswijzen hebben geen aanleiding gegeven om andere, geheel nieuwe, alternatieven te onderzoeken.
De Commissie m.e.r. heeft in het toetsingsadvies over het MER inclusief de eerste aanvulling opgemerkt dat in het MER fase 1 de corridor is afgebakend en dat in die fase de alternatieven buiten de corridor zijn onderzocht. Alternatieven behoefden dus niet meer in het MER fase 2 te worden onderzocht. Volgens de Commissie m.e.r. diende uitsluitend aannemelijk te worden gemaakt dat de conclusies uit het MER fase 1 nog steeds golden en ten grondslag konden worden gelegd aan het inpassingsplan. Met inachtneming van het advies van de Commissie m.e.r. hebben provinciale staten een tweede aanvulling op het MER opgesteld. Hierin zijn ontwikkelingen na het opstellen van het MER fase 1 onderzocht. Geconcludeerd is dat de corridor zoals opgenomen in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg nog steeds actueel is. Ook is geconcludeerd dat het MER fase 1 mede ten grondslag kan worden gelegd aan het inpassingsplan.

2. Nut, noodzaak
Appellanten hebben aangevoerd dat meer dan 1.000 burgers, een aantal maatschappelijke organisaties en overheidsorganen zienswijzen hebben ingediend op het ontwerpinpassingsplan. Uit dit grote aantal zienswijzen volgt dat onvoldoende draagvlak bestaat voor de BPL.

Appellanten betwisten dat de doelstellingen van de BPL zullen worden gerealiseerd. Zij betwijfelen of de maatschappelijke en verkeerskundige voordelen van de BPL opwegen tegen de nadelen en kosten ervan. Bovendien zijn de verstrekte verkeersprognoses onvoldoende onderbouwd. Daarmee is onvoldoende aannemelijk dat de weg in deze omvang noodzakelijk is.
Ook twijfelen zij aan de effectiviteit van de BPL vanwege de slechts geringe verkorting in reistijden. Hierdoor levert de BPL volgens hen nagenoeg geen bijdrage aan de economische en toeristische ontwikkeling van de regio. Ook andere doelstellingen van het inpassingsplan (verbeteren bereikbaarheid, verkeersveiligheid, verkeersleefbaarheid en wegstructuur) worden volgens hen niet met de BPL gerealiseerd.

Mede op basis van het rapport van Ecorys waarin de BPL onder meer is getoetst op doelbereik, bestrijdt provinciale staten bovenstaand betoog van appellanten.

3. Ladder van Verdaas
Appellanten hebben aangevoerd dat in het rapport van Ecorys niet duidelijk is ingegaan op de Ladder van Verdaas. Meer specifiek vinden zij dat niet is aangegeven in welke mate een combinatie van de in de Ladder van Verdaas genoemde maatregelen tot een zodanige afname van de gestelde problematiek kan leiden, dat daarmee de noodzaak voor het aanleggen van nieuwe infrastructuur vermindert en/of verdwijnt

NB De Ladder van Verdaas is een methodiek om oplossingsrichtingen voor mobiliteitsproblemen in kaart te brengen. Hierbij wordt op een getrapte wijze naar oplossingsrichtingen gekeken. De gedachte is dat eerst moet worden nagegaan of de doelen van infrastructuurprojecten via minder ingrijpende maatregelen kunnen worden gerealiseerd, voordat meer ingrijpende maatregelen (zoals aanleg van nieuwe infrastructuur) worden overwegen. De Ladder van Verdaas onderscheidt de volgende zeven maatregelen: 1) ruimtelijke ordeningsmaatregelen; 2) prijsbeleid; 3) mobiliteitsmanagement en fietsbeleid; 4) optimalisatie (bestaand) openbaar vervoer; 5) benutting bestaande infrastructuur; 6) verbreden van bestaande infrastructuur; en 7) aanleg van nieuwe infrastructuur.

Provinciale staten stellen dat uit het rapport van Ecorys volgt dat alvorens te investeren in een omvangrijk project als de BPL het wenselijk is om eerst te bepalen of de geschetste problemen niet op een andere en/of minder ingrijpende manier kunnen worden opgelost. Zij menen dat de Ladder van Verdaas dus op globale wijze is doorlopen.

4. Demografische ontwikkelingen in de regio
Appellanten voeren aan dat de verwachte toekomstige bevolkingskrimp in de regio zal leiden tot een afname van de verkeersintensiteiten. Hierdoor zal de behoefte aan de BPL verminderen. Bovendien is volgens hen in het verkeersmodel Parkstad Limburg uitgegaan van te hoge bevolkingsgroeicijfers.

Onder verwijzing naar het verkeerskundig onderzoek hebben provinciale staten toegelicht dat niet kon worden volstaan met het model uit de Tracénota/MER. Er heeft een herijking van het verkeersmodel plaatsgevonden met inachtneming van meer recente bevolkingsprognosegegevens over de periode 2008-2040. Daarbij is rekening gehouden met de meest recente demografische en ruimtelijke ontwikkelingen, waaronder de leeftijdsopbouw in de regio.
Uit deze geactualiseerde gegevens is gebleken dat het totale verkeersaanbod, in tegenstelling tot de verwachting van een verkeersafname als gevolg van een krimp van de bevolking, zal groeien. Bevolkingskrimp leidt namelijk niet per definitie tot minder verkeersbewegingen. De verkeersintensiteit zal blijven stijgen als gevolg van onder meer het groeiende, doorgaande vrachtverkeer en de aanleg en uitbreiding van bedrijventerreinen en recreatievoorzieningen die een verkeersaantrekkende werking hebben. Bovendien blijven oudere mensen steeds langer mobiel. Ook leidt een toenemende welvaart tot meer autobezit en -gebruik. Daarnaast is de mobiliteit in een gebied sterk afhankelijk van bevolkingsontwikkelingen in omliggende gebieden. In grote delen van Nederland is geen sprake van krimp, zodat ook in regio’s waar de bevolkingsomvang terugloopt, de mobiliteit per saldo zal toenemen.

5. Verkeerskundige onderbouwing
Appellanten voeren aan dat in het akoestisch onderzoek en in het verkeerskundig onderzoek ten onrechte gebruik is gemaakt van verschillende verkeersmodellen. Hierdoor is volgens appellanten uitgegaan van te lage verkeersintensiteiten bij het vaststellen van de geluidsbelasting op woningen.

Volgens provinciale staten komt dit cijferverschil doordat aan de twee onderzoeken een verschillende onderzoeksmethode ten grondslag ligt. In het akoestisch onderzoek zijn de verkeersgegevens voor de geluidsberekeningen gebruikt. Het verkeerskundig onderzoek is gebruikt om de verkeersprognoses te berekenen.

6. Milieueffectrapport
Appellanten voeren aan dat het MER in verschillende fasen is uitgevoerd, waardoor de resultaten van het onderzoek een onvolledig beeld geven. Ook menen zij dat onvoldoende rekening is gehouden met de adviezen van de Commissie m.e.r. Verder zijn volgens appellanten ten onrechte de indirecte gevolgen van de weg, zoals de ontwikkeling van het industrieterrein Hendrik, niet in het MER meegenomen. Ook betogen zij dat het onderzoek door provinciale staten naar de (in)directe milieueffecten niet onafhankelijk is, ook omdat de Commissie m.e.r. niet betrokken was in de slotfase van het onderzoek.

7. Geluidcumulatie: AWACS
Appellanten betogen dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar de te verwachten gecumuleerde geluidsbelasting van de BPL en het AWACS-luchtverkeer dat vliegt van en naar de thuisbasis in de Duitse grensplaats Geilenkirchen. Volgens hen had er uitvoeriger geluidonderzoek moeten worden verricht bij de woningen die op korte afstand van deze aan- en uitvliegroute zijn gelegen. Bovendien is geen rekening gehouden met het piekgeluid van de AWACS-vliegtuigen. De BPL verstoort de rustmomenten tussen de piekgeluiden van de AWACS-vliegtuigen. Dit betekent dat de geluidbelasting als gevolg van de BPL toeneemt. Dit klemt, omdat uit een eerdere uitspraak (ABRvS 7 april 2010, nr. 200806952/1/R1) volgt dat de geluidsbelasting vanwege de AWACS-vliegtuigen in Schinveld en Brunssum reeds zodanig hoog is dat geen enkele toename - hoe gering ook - aanvaardbaar is.

Volgens de provincie zijn voor diverse woningen hogere geluidwaarden vastgesteld. De aanvaardbaarheid van de gecumuleerde geluidsbelasting is hierbij onder meer beoordeeld aan de hand van het met de aanleg van de BPL gediende maatschappelijk belang en de bij het vaststellen van hogere waarden wettelijk gegarandeerde binnenwaarde. De gecumuleerde geluidsbelastingen tot 58 dB is daardoor in ieder geval aanvaardbaar.
Bij een beperkt aantal woningen waarvoor hogere waarden zijn vastgesteld is de gecumuleerde geluidsbelasting aanzienlijk hoger dan de verleende hogere waarde. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door het onderliggende wegennet of de AWACS-vliegtuigen. Daar waar de gecumuleerde geluidsbelasting hoger is dan 58 dB is de bijdrage van het inpassingsplan aan de gecumuleerde geluidsbelasting minimaal.
Voor woningen waarvoor geen hogere waarde is vastgesteld, is in het kader van het inpassingsplan uit het oogpunt van zorgvuldigheid onverplicht de gecumuleerde geluidsbelasting is onderzocht.

8. Stikstof
Volgens appellanten ontbreekt de vereiste zekerheid dat met de aanleg van de BPL de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Geleenbeekdal en Brunssummerheide niet zullen worden aangetast. In opdracht van hen is door Alterra opgesteld het rapport ‘Passende beoordeling Natura 2000-gebieden Brunssummerheide en Geleenbeekdal, second opinion over de mogelijke effecten van de geplande Buitenring Parkstad Limburg’(hierna: de second opinion van Alterra). Hierin staat dat de stikstofdepositie ten gevolge van de BPL zal toenemen. Bovendien wordt de kritische depositiewaarden van de voor stikstof gevoelige habitats in deze gebieden reeds in ruime mate overschreden.

Uit de door de provincie Limburg opgestelde passende beoordelingen blijkt niet wat de toename van de stikstofdepositie door de BPL is. Ook is ten onrechte volstaan met de conclusie dat de afname van de depositie in de autonome ontwikkeling groter is dan de toename ten gevolge van het onderhavige inpassingsplan.

Provinciale staten hebben uiteengezet dat in de autonome ontwikkeling sprake is van een daling van de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden Geleenbeekdal en Brunssummerheide. Het inpassingsplan zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op deze gebieden. Maar de autonome ontwikkeling laat een afname zien die groter is dan de toename ten gevolge van de BPL. De afname in de autonome ontwikkeling is onder meer het gevolg van het schoner worden van de automotoren. Ook zullen beheermaatregelen worden uitgevoerd om de schadelijke effecten van de stikstofdepositie te verminderen. Omdat de stikstofdepositie zal afnemen worden de instandhoudingsdoelstellingen van de voor stikstof gevoelige habitattypen niet in gevaar gebracht. Wat betreft het aspect stikstof zal het inpassingsplan dan ook geen significante effecten hebben op de natuurwaarden van de Natura 2000-gebieden. Provinciale staten wijzen op een eerdere uitspraak (ABRvS 6 juli 2011, zaak nr. 201009980/1/M2). Daaruit volgt volgens hen dat als de afname van de depositie in de autonome ontwikkeling groter is dan de toename als gevolg van een bestemmings- of inpassingsplan, zonder meer kan worden geconcludeerd dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet worden aangetast.

9a. Verstoring door licht
Appellanten betogen dat onvoldoende rekening is gehouden met mogelijke lichtverstoring van soorten in de Natura 2000-gebieden Geleenbeekdal en Brunssummerheide als gevolg van de BPL. Met betrekking tot het Natura 2000-gebied Geleenbeekdal wordt in de passende beoordeling geconcludeerd dat maatregelen zullen worden getroffen, zonder dat duidelijk wordt in hoeverre dit ook daadwerkelijk zal gebeuren.

Volgens provinciale staten heeft voldoende onderzoek plaatsgevonden naar de mogelijke verstoring door licht. Zowel de habitatsoorten als de habitattypen bevinden zich op een dusdanige afstand van de BPL dat geen negatieve effecten zijn te verwachten ten gevolge van lichtverstoring.

9b. Flora en fauna
Appellanten betogen dat de Flora- en faunawet (Ffw) aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat. Meer in het bijzonder betogen zij dat de in het kader van de Ffw benodigde maatregelen onvoldoende zijn gewaarborgd. Volgens appellanten is het treffen van de maatregelen te veel overgelaten aan de aannemer. Zij wijzen er op dat onvoldoende duidelijk is waar de faunapassages zullen worden geplaatst. Daarnaast betogen zij dat een deel van de faunapassages die als mitigerende maatregelen worden aangemerkt reeds bestaande passages zijn. Bovendien zal een deel van de passages door de verbreding van het wegtracé op een aantal punten te lang en te donker zijn.

Volgens provinciale staten kunnen dusdanige maatregelen worden getroffen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Op grond van het mitigatie- en compensatieplan is voorts voldoende gewaarborgd dat de maatregelen daadwerkelijk zullen worden getroffen. Om zekerheid te verkrijgen, is voor een aantal soorten ontheffing op grond van de Ffw gevraagd. Voor een deel van de soorten ontheffing is/zal ontheffing worden verleend en voor een ander deel van de soorten is geen ontheffing nodig.

10. Externe veiligheid
Appellanten zijn het er niet mee eens dat de risicoberekeningen met betrekking tot externe veiligheid pas zijn opgesteld/uitgebracht na het verstrijken van de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen.

Overwegingen van de bestuursrechter

1. Keuze voor een ringstructuur, en afweging alternatieven (waaronder: nulplusalternatief)
Gezien de door provinciale staten gegeven toelichting bestaat geen grond voor het oordeel dat zij onvoldoende onderzoek hebben verricht naar alternatieven voor het voorkeurstracé van de BPL. De door appellanten aangevoerde alternatieven zijn al in het beginstadium van het besluitvormingsproces van het uiteindelijke tracé van de BPL beoordeeld. Provinciale staten hebben er bij het bepalen van het definitieve tracé van de BPL er in redelijkheid vanuit kunnen gaan dat bij een omvangrijk project als het onderhavige, waarbij vele varianten een rol spelen, een zekere trechtering gedurende het besluitvormingsproces onvermijdelijk en noodzakelijk is. Van een onzorgvuldige voorbereiding van het besluit is in zoverre derhalve geen sprake.

Voorts wordt het standpunt dat provinciale staten het nulplusalternatief onvoldoende hebben onderzocht niet gevolgd. Provinciale staten hebben er op gewezen dat in het kader van de eerste fase van de m.e.r.-procedure reeds een onderzoek heeft plaatsgevonden naar het nulplusalternatief. Mede gelet op de zienswijzen die zijn ingediend tegen het MER en het voorkeurstracé van de BPL, heeft de provincie Limburg onderzoeksbureau DHV verzocht dat onderzoek naar het nulplusalternatief te actualiseren en te verdiepen. In het rapport van DHV is rekening gehouden met de meest actuele bevolkings- en sociaal-economische gegevens. Van een onvoldoende zorgvuldig onderzoek naar het nulplusalternatief is dus geen sprake.

2. Nut, noodzaak, maatschappelijke kosten en baten-analyse (MKBA)
De vaststelling van een besluit voor een infrastructureel project als de BPL vergt een belangenafweging waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De rechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Pas wanneer de betrokken belangen onevenwichtig zijn afgewogen, kan hij concluderen dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
De omstandigheid dat een groot aantal zienswijzen is ingediend, is derhalve niet relevant.

Provinciale staten hebben het oplossen van de problemen in de verkeersstructuur van Parkstad Limburg als hoofddoel van de BPL kunnen nemen, mede omdat volgens het rapport van Ecorys de BPL een effectieve en efficiënte investering is. In dit rapport wijst Ecorys onder meer op vanwege het ontwerp (2x2 rijstroken en ongelijkvloerse kruisingen), het opwegen van de maatschappelijke baten tegen de maatschappelijke kosten, de verbetering van zowel de interne als de externe bereikbaarheid van Parkstad Limburg, het positieve effect op de toeristische industrie in de regio, de versterking van het vestigings- en ondernemersklimaat in Parkstad Limburg en een verbeterde verkeersveiligheid.

3. Ladder van Verdaas
Volgens het rapport van Ecorys lijken de eerste vier maatregelen van de ladder van Verdaas niet of onvoldoende effect te hebben om de problemen op te lossen waarop de BPL een antwoord probeert te geven. De BPL is volgens het rapport een combinatie van de laatste drie stappen in de Ladder van Verdaas. Het tracé van de BPL loopt deels over bestaande wegen, waar maatregelen worden genomen om deze beter te benutten en de capaciteit uit te breiden. Daarnaast wordt ook nieuwe infrastructuur gerealiseerd. Door zoveel mogelijk in het ontwerp van de BPL gebruik te maken van de bestaande infrastructuur, wordt ook aangesloten bij het gedachtegoed van de Ladder van Verdaas om de meest zware maatregel, de aanleg van nieuwe infrastructuur, te beperken.

4. Demografische ontwikkelingen in de regio
Gezien hetgeen provinciale staten hebben aangevoerd, hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de verwachte toekomstige bevolkingskrimp in de regio zal leiden tot een afname van de verkeersintensiteiten.

5. Verkeerskundige onderbouwing
In het akoestisch onderzoek zijn de verkeersgegevens voor de geluidsberekeningen gebruikt, Deze zijn ontleend aan het verkeersmodel Omnitrans. In het verkeerskundig onderzoek is het verkeersmodel Regio Parkstad gebruikt om de verkeersprognoses te berekenen.
De verkeersintensiteiten waarvan is uitgegaan in het verkeersmodel Omnitrans verschillen van het verkeersmodel Regio Parkstad dat ten grondslag is gelegd aan het verkeerskundig onderzoek. Dit betekent echter niet dat in het verkeersmodel Omnitrans van verkeersintensiteiten is uitgegaan die een onvoldoende representatief beeld geven van de te verwachten verkeersaantallen. Hierbij is van belang dat provinciale staten hebben aangegeven dat in het verkeersmodel Regio Parkstad wordt gerekend met werkdaggemiddelden en in verkeersmodel Omnitrans met weekdaggemiddelden. Dit leidt er toe dat de verkeersintensiteiten in het akoestisch onderzoek lager zijn dan die in het verkeerskundig onderzoek.

6. Milieueffectrapport
Omdat het project van grote omvang is, hebben provinciale staten er in redelijkheid voor kunnen kiezen de m.e.r.-procedure in verschillende fasen uit te voeren. Niet is aannemelijk gemaakt dat de opgestelde rapporten in het kader van de m.e.r.-procedure onzorgvuldig of onvolledig zijn geweest. Uit de tweede aanvulling op het MER volgt dat antwoord is gegeven op vragen die door de Commissie m.e.r. zijn opgeworpen. Niet aannemelijk is daarom gemaakt dat met de adviezen van de Commissie m.e.r. onvoldoende rekening is gehouden.

7. Geluid: AWACS
Zoals appellanten hebben betoogd, zal door de BPL de geluidhinder in de periodes tussen de piekgeluiden van de AWACS-vliegtuigen toenemen. Toch kon de provincie Limburg het toevoegen van een op zichzelf aanvaardbare geluidsbelasting aanvaardbaar achten in gevallen waarin een hoge gecumuleerde geluidsbelasting met name door de AWACS-vliegtuigen wordt veroorzaakt. Deze piekgeluiden zijn namelijk meegeteld bij: 1) de berekening van de hoogte van de gecumuleerde geluidsbelasting, 2) het met de aanleg van de BPL gediende maatschappelijk belang, en 3) de bij het vaststellen van hogere waarden wettelijk gegarandeerde binnenwaarde.

Voor het inpassingsplan is soms een hogere waarde vastgesteld, maar de gecumuleerde geluidsbelasting wordt met name veroorzaakt door de geluidsbelasting vanwege het bestaande wegverkeer op het onderliggende wegennet. In die gevallen kon de provincie Limburg de gevolgen van het inpassingsplan voor de gecumuleerde geluidsbelasting aanvaardbaar achten. Ook vanwege het met de aanleg van de BPL gediende maatschappelijk belang en de bij het vaststellen van hogere waarden wettelijk gegarandeerde binnenwaarde.

8. Stikstof
Ten behoeve van het inpassingsplan heeft de provincie twee Passende beoordelingen laten opstellen: ‘Passende beoordeling Geleenbeekdal’ en ‘Passende beoordeling Brunssummerheide’. In de Passende beoordelingen zijn onder meer de gevolgen van de BPL voor de stikstofdepositie op deze gebieden bezien.

Binnen het beide Natura 2000-gebieden komen diverse voor stikstof gevoelige habitattypen voor. Doelstellingen voor deze habitattypen zijn de uitbreiding van het oppervlak en/of de verbetering van kwaliteit. Een aantal habitattypen heeft de status van prioritair habitattype.

• In de Passende beoordeling Geleenbeekdal wordt geconcludeerd dat na de aanleg van de BPL sprake zal zijn van een afname van de stikstofdepositie ten opzichte van 2004. Dit omdat de BPL een betere doorstroming en een ontlasting van het onderliggend wegennet tot gevolg zal hebben. Deze positieve bijdrage wordt vooral toegeschreven aan het schoner worden van de automotoren.
• In de Passende beoordeling Brunssummerheide wordt ook geconcludeerd dat sprake zal zijn van een afname van de stikstofdepositie na aanleg van de BPL vanwege een betere doorstroming en schonere automotoren.
• In beide Passende beoordelingen is de stikstofdepositie op de gebieden in 2004 vergeleken met de verwachte depositie in 2015 na aanleg van de BPL. Geconcludeerd wordt dat sprake is van een afname van de totale stikstofdepositie op deze gebieden.

In het deskundigenbericht staat dat in de bestaande situatie de N299 verreweg de belangrijkste bron is voor stikstofdepositie op de Brunssummerheide. Ook speelt een betere doorstroming van het verkeer op het onderliggende wegennet van de regio Parkstad na ingebruikname van de BPL dan ook geen belangrijke rol voor kwetsbare habitattypen op de Brunssummerheide. Verder volgt uit het luchtkwaliteitsonderzoek dat door de aanleg van de BPL aanzienlijk meer gemotoriseerd verkeer wordt verwacht dan in de autonome ontwikkeling. Dit heeft tot gevolg dat de stikstofemissie van het wegverkeer na aanleg van de BPL per kilometer drie maal zo hoog zal liggen als voorheen. De BPL zal dan ook een toename van de stikstofdepositie op de Brunssummerheide tot gevolg hebben. Ten aanzien van het Geleenbeekdal staat in het deskundigenbericht dat door de aanleg van de BPL het onderliggende wegennet deels zal worden ontlast. Bij het Geleenbeekdal zal de betere verkeersdoorstroming mogelijk enig dempend effect hebben. Toch is aannemelijk dat de BPL bij het Geleenbeekdal ook een toename van de stikstofdepositie tot gevolg zal hebben.

In reactie op het deskundigenbericht heeft Arcadis in opdracht van provinciale staten het nadere memo ‘Stikstofdepositie BPL Brunssummerheide/Geleenbeekdal’ van 28 juli 2011 (hierna: het memo van Arcadis) opgesteld. Hierin wordt geconcludeerd dat de BPL op zichzelf een toename van de stikstofdepositie op de gebieden Geleenbeekdal en Brunssummerheide tot gevolg zal hebben. De autonome ontwikkeling laat volgens het memo evenwel een afname zien die groter is dan de toename als gevolg van de BPL. Dit komt onder meer door algemene ontwikkelingen zoals het schoner worden van automotoren, zo staat in het memo van Arcadis vermeld. Daarnaast wordt er in het memo van Arcadis op gewezen dat de schadelijke gevolgen van stikstofdepositie in de gebieden met algemene beheermaatregelen worden verminderd. Voorts staat in het memo dat een manege in de nabijheid van de Brunssummerheide de bedrijfsvoering zal beëindigen, hetgeen een verlaging van de stikstofdepositie tot gevolg zal hebben.

In de Kokkelvisserij-uitspraak (HvJ EG 7 september 2004, zaak C-127/02) heeft het Europese Hof van Justitie overwogen dat voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, een Passende beoordeling moet worden gemaakt van de gevolgen voor dat gebied. Als op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat zo’n plan of project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied, moet in de Passende beoordeling rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Een toestemming mag uitsluitend worden verleend als de nationale autoriteiten de zekerheid hebben verkregen dat het plan of project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dit is het geval wanneer wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.

Niet in geschil is dat ten gevolge van de BPL de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden Geleenbeekdal en Brunssummerheide op zichzelf zal toenemen. Niet duidelijk is echter hoe hoog de toename als gevolg van de BPL zal zijn. Evenmin is duidelijk hoe deze toename zich verhoudt tot de achtergrondconcentratie. Er bestaat dus geen zekerheid dat het inpassingsplan de natuurlijke kenmerken van de gebieden Geleenbeekdal en Brunssummerheide niet zal aantasten. Van belang daarbij is dat de kritische depositiewaarden van de voor stikstof gevoelige habitattypen in de beide gebieden al in ruime mate worden overschreden. Ook van belang is dat voor de gevoelige habitattypen verbeterdoelstellingen zijn opgenomen. Er is niet inzichtelijk gemaakt welke gevolgen de toename van de stikstofdepositie als gevolg van de BPL zal hebben voor het behalen van deze verbeterdoelstellingen. Daarbij komt dat het inpassingsplan volgens het deskundigenbericht een forse verkeersaantrekkende werking zal hebben.

Het betoog van provinciale staten dat de autonome ontwikkeling een afname laat zien die groter is dan de toename ten gevolge van de BPL leidt niet tot een ander oordeel. Omdat de effecten van de toename van de stikstofdepositie door de BPL in relatie tot het behalen van de bedoelde verbeterdoelstellingen niet inzichtelijk zijn gemaakt, is niet duidelijk in hoeverre de BPL het behalen van deze verbeterdoelstellingen zal vertragen dan wel aan het behalen daarvan in de weg zal staan.

In de uitspraak van 6 juli 2011 (zaaknr. 201009980/1/M2) met betrekking tot het tracébesluit A4 Delft-Schiedam waar provinciale staten in dit kader naar hebben verwezen, heeft de Afdeling als volgt overwogen:
"2.44.3 De afstand van het gebied Meijendel en Berkheide tot de A4 bedraagt circa 14 km. Tussen het tracé en het gebied bevinden zich de bebouwde kommen van de gemeenten Delft, Leidschendam-Voorburg en Den Haag. Uit het door Arcadis B.V. opgestelde rapport "Natuurtoets/ Compensatievisie/ Compensatieplan" van september 2010 blijkt dat als gevolg van de aanleg van de A4 sprake is van een geringe toename van de verkeersintensiteiten op de Landscheidingsweg. Tevens blijkt uit dit rapport dat er na realisatie van de A4 (2016-2020) geen toename is van de depositie ten opzichte van de situatie in 2010. Dit komt omdat de autonome ontwikkeling tot 2016-2020 een afname laat zien ten opzichte van de situatie in 2010 die groter is dan de beperkte toename als gevolg van de aanleg van de A4. Gelet hierop is niet vereist dat een passende beoordeling als bedoeld in artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 werd gemaakt.".

Deze uitspraak van 6 juli 2011 is anders dan provinciale staten menen niet van toepassing. Deze uitspraak had betrekking op een weg op ongeveer 14 km van het desbetreffende Natura 2000-gebied. Nu daar een indirecte en beperkte toename betrof, kon in dat geval worden geoordeeld dat significante effecten op het desbetreffende Natura 2000-gebied waren uitgesloten. Uit deze uitspraak kan niet worden afgeleid dat in iedere situatie waarin sprake zou zijn van een autonome afname van de stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied die groter is dan de toename ten gevolge van een bepaald plan of project, zonder meer kan worden geoordeeld dat geen sprake is van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van dat gebied. Van belang daarbij is ook dat bij de BPL na de afname van de stikstofdepositie in de autonome ontwikkeling de kritische depositiewaarden van de voor stikstof gevoelige habitattypen bij de ingebruikname van deze weg toch nog in ruime mate zullen worden overschreden. Bovendien doorkruist de BPL de Natura 2000-gebieden Geleenbeekdal en Brunssummerheide en staat vast dat de BPL een forse verkeersaantrekkende werking zal hebben.

Het betoog van provinciale staten dat maatregelen die in de Natura 2000-gebieden zullen worden uitgevoerd om de effecten van stikstofdepositie op de gebieden te verminderen, leidt niet tot een ander oordeel. Provinciale staten hebben namelijk slechts in algemene zin verwezen naar maatregelen die zullen worden opgenomen in het beheerplan. Onvoldoende duidelijk is in hoeverre met deze maatregelen de gevolgen van de stikstofdepositie ten gevolge van de BPL kunnen worden gemitigeerd.
Provinciale staten hebben dus ten onrechte gemeend dat uit de Passende beoordelingen de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de twee Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.

9a. Verstoring door licht in Natura 2000-gebied Geleenbeekdal
In de Passende beoordeling Geleenbeekdal wordt geconcludeerd dat de wegverlichting ter hoogte van de Kathagerbeemden niet substantieel zal wijzigen. Ook in de huidige situatie is de N298 verlicht. Er zullen dan ook geen wezenlijke effecten optreden met betrekking tot het Geleenbeekdal. Indien nieuwe verlichting de omgeving zal beschijnen, is een beperkt negatief effect volgens de Passende beoordeling niet uit te sluiten. Indien een aantal in de Passende beoordeling genoemde mitigerende maatregelen wordt getroffen, zal de BPL de natuurlijke kenmerken van het Geleenbeekdal niet aantasten. Zo dient ter plaatse van de Geleenbeek geen verlichting te worden geplaatst. Evenmin dient de verlichting op het overige gedeelte van het traject te worden gericht op de weg om uitstraling op de omgeving te voorkomen. Het plan biedt hiertoe ruimte. Anders dan appellanten aanvoerden, hebben provinciale staten zich terecht op het standpunt gesteld dat de benodigde maatregelen zich naar hun aard en mede gelet op de omvang van het project meer lenen om te worden opgenomen in de Nbw-vergunning. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk.

9b. Flora- en fauna
Ten aanzien van het betoog van appellanten dat niet alle maatregelen die in het kader van de Ffw worden getroffen in het inpassingsplan zijn opgenomen: in de onderhavige procedure gaat het erom of provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de Ffw niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het inpassingsplan in de weg staat. Niet is vereist dat alle in het kader van de Ffw te treffen maatregelen in het inpassingsplan worden vastgelegd. Provinciale staten hebben uiteengezet dat het gelet op de omvang van het project onmogelijk is alle maatregelen in het plan op te nemen. Provinciale staten konden zich op het standpunt stellen dat op grond van het mitigatie- en compensatieplan voldoende wordt gewaarborgd dat de benodigde maatregelen zullen worden getroffen.

10. Externe veiligheid
De Afdeling overweegt dat aan het vastgestelde plan het rapport "Externe veiligheid behorende bij het inpassingsplan Buitenring Parkstad Limburg" van Arcadis van 8 oktober 2010 ten grondslag ligt. De enkele omstandigheid dat dit rapport ten tijde van de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen nog niet beschikbaar was, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Nu dit rapport aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, hadden appellanten dit in beroep kunnen bestrijden.
Gelet op het voorgaande hebben provinciale staten in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat de risicoberekeningen al ten tijde van de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen beschikbaar hadden moeten zijn.

Uitspraak
Het beroep tegen provinciaal inpassingsplan dat voorziet in de aanleg van de BPL slaagt wat betreft de beroepsgrond over stikstofdepositie. Vanwege de samenhang van het deel van het tracé dat door de natuurgebieden loopt met het resterende tracé voor de BPL, heeft de Afdeling het gehele inpassingsplan vernietigd.