ECLI:NL:RVS:2011:BR0472

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Artikel 1.11 Chw stelt voor bepaalde projecten op Bijlage II bij de Chw (zoals voor de aanleg van A4 Delft-Schiedam) de verplichting om alternatieven te beschrijven in het MER buiten werking.
• Dit laat onverlet dat alternatieven moeten worden beschouwd in het kader van een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering van een tracébesluit.
• Een plan-m.e.r. is voor een tracébesluit niet nodig.

NB Zie voor vergelijkbare uitspraken ABRvS 15 september 2010 in zaak nr. 200904401/1/M2 en ABRvS 2 maart 2011, zaaknr. 201006781/1/T1/M2.

Klik hier voor projectinformatie (P1420).
LET OP: alle Commissie-adviezen voor dit project zijn uitgebracht voor de inwerktreding van de Crisis- en herstelwet (per 31-3-2010). Voor meer informatie over de Chw, zie desbetreffende factsheet.

Casus

Het tracébesluit A4 Delft-Schiedam is op 2 september 2010 door de minister vastgesteld. Het tracébesluit voorziet in de aanleg van de A4 tussen de aansluiting Delft-Zuid (Kruithuisweg) en het knooppunt Kethelplein bij Schiedam met achtereenvolgens een halfverdiepte ligging, een verdiepte ligging en een landtunnel. Het tracébesluit is een besluit waarop de bepalingen van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing zijn (het project staat in Bijlage II, onder E5). De argumenten die in beroep worden aangevoerd zijn:

• de toepasselijkheid van de Chw hoort er niet aan in de weg te staan dat alternatieven in de procedure tot vaststelling en toetsing van het tracébesluit een rol kunnen spelen.
• het tracébesluit had pas mogen worden genomen nadat een plan was vastgesteld bij de voorbereiding waarvan een milieubeoordeling voor een plan (hierna: een plan-m.e.r.) was gemaakt. Volgens appellanten is de (toen) in voorbereiding zijnde Structuurvisie Randstad 2040 zo'n plan. Anderzijds betogen zij dat voor het nemen van het tracébesluit zelf een plan-MER had moeten worden gemaakt.
• in het MER zijn onvoldoende alternatieven beschreven. Onbetwist is dat er sprake is van een verkeersprobleem. Wel voeren appellanten aan dat ten onrechte is gekozen voor de aanleg van de A4. Zij voeren aan dat de aanleg van de A4 de fileproblemen in de regio niet oplost, en dat de problemen bij onder meer de Beneluxtunnel en het knooppunt Ypenburg zelfs erger worden. Zij overleggen ook een aantal deskundigenrapporten hierover.
• er zijn alternatieven die én de aanleg van de A4 onnodig maken én beter zijn voor het milieu. In dit kader wijzen appellanten op onder meer het stimuleren van reizen met het openbaar vervoer en andere alternatieven zoals een verbreding van de A13/A16. Volgens hen zijn deze alternatieven onvoldoende onderzocht.

Overwegingen van de bestuursrechter

Toepasselijkheid Chw en alternatieven in het MER
De Afdeling begrijpt het beroep van appellanten aldus dat men doelt op afdeling 3 van hoofdstuk 1 van de Crisis- en herstelwet, waarin is bepaald dat bij het maken van een milieu-effectrapport voor bepaalde besluiten, de in artikel 7.10 van de Wet milieubeheer (oud) gestelde regels over alternatieven niet van toepassing zijn (zie artikel 1.11 Chw). Bij wet van 17 december 2009 (Stb. 2010, 20) zijn de bepalingen in de Wm met betrekking tot de m.e.r. gewijzigd. Uit het bij de wet van 17 december 2009 behorende overgangsrecht volgt dat op het huidige geding de bepalingen zoals deze luidden voor inwerkingtreding van die wet van toepassing blijven. In het navolgende worden de bepalingen zoals zij destijds luidden aangehaald. Artikel 7.10, eerste lid, aanhef en onder b, Wm (oud) regelt dat het project-MER ten minste een beschrijving van de alternatieven die redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen bevatten. Maar artikel 1.11 in verbinding met artikel 1.1, tweede lid, en bijlage II, onder E, sub 5, Chw regelt dat dit artikel niet van toepassing is op het tracébesluit. Dit betekent, zoals appellanten terecht opmerken, inderdaad niet dat alternatieven geen rol spelen bij de besluitvorming over het tracébesluit. De genoemde bepalingen regelen uitsluitend dat geen wettelijke plicht bestaat om alternatieven te beschrijven in het MER. Dit betekent niet dat in de afweging over de keuze voor het tracé geen aandacht moet worden besteed aan alternatieven, noch dat deze afweging niet kan worden getoetst door de bestuursrechter. Ten aanzien van het betoog dat in het opgestelde MER onvoldoende alternatieven zijn beschreven, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar deze overwegingen dat de toepasselijke wettelijke bepalingen niet verplichten tot het beschrijven van alternatieven in het aan de orde zijnde MER.

Plan-m.e.r.?
Een plan-m.e.r. is voor het tracébesluit niet nodig. De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt hierover het volgende:

• In de M.e.r.- en SMB-richtlijnen zijn bepalingen opgenomen over het maken van respectievelijk een MER voor het nemen van een besluit (hierna: een ‘project-m.e.r.’: let op de Afdeling bestuursrechtspraak spreekt nog van ‘besluit-m.e.r.’) en een plan-m.e.r.
• In het nationale recht zijn in hoofdstuk 7 van de Wm regels gesteld over het plan- en project-m.e.r.
• Bij de voorbereiding van het tracébesluit is een project-MER (let op in de uitspraak staat ‘besluit-mer’) gemaakt.
• Het is niet verboden om een besluit over een concreet project zoals het tracébesluit te nemen zonder dat eerst een plan waarvoor een plan-mer moet worden gemaakt is vastgesteld. Ook de SMB-richtlijn kent zo'n verbod niet (dit is daargelaten of die bepalingen van de richtlijn wel rechtstreeks kunnen werken).
• Op grond van artikel 7.2, tweede en derde lid, Wm en het Besluit mer zijn categorieën plannen en besluiten aangewezen waarvoor een MER moet worden gemaakt. Met betrekking tot hoofdwegen zoals in casu aan de orde is als plan waarbij een plan-m.e.r. moet worden gemaakt aangewezen: een structuurvisie, bedoeld in artikel 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening. Als besluit waarbij een project-m.e.r. moet worden gemaakt is aangewezen: de vaststelling van het tracé krachtens de Tracéwet. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat het tracébesluit krachtens de Wm is aangewezen als een besluit bij de voorbereiding waarvan een project-m.e.r. moet worden gemaakt, en niet als een plan bij de voorbereiding waarvan een plan-m.e.r. moet worden gemaakt. De Wm verplicht niet tot het maken van een plan-m.e.r. bij de voorbereiding van het tracébesluit.

Ook verder toetsend aan de Europese regels voldoet de procedure:

• De SMB-richtlijn heeft ingevolge artikel 3, tweede lid, betrekking op plannen die een kader vormen voor de toekenning van vergunningen voor projecten die in de bijlagen I en II bij de mer-richtlijn zijn genoemd.
• Het tracébesluit is een vergunning voor een concreet project - de aanleg van de A4 - als bedoeld in bijlage I bij de mer-richtlijn (bijlage I, 7.b: de aanleg van autosnelwegen en autowegen).
• Een vergunning voor een concreet project is uit de aard der zaak geen plan dat een kader vormt voor het verlenen van zo'n vergunning. Het tracébesluit is dus geen plan in de zin van de SMB-richtlijn. In het midden gelaten of rechtstreeks aan de bepalingen van deze richtlijn kan worden getoetst, volgt uit deze richtlijn naar het oordeel van de Afdeling dan ook evenmin een verplichting om bij de voorbereiding van het tracébesluit een plan-mer te maken.

Tracékeuze en alternatieven
Het staat vast dat er een verkeersprobleem moet worden opgelost. De vaststelling van een tracébesluit vergt een belangenafweging, waarbij politieke en bestuurlijke inzichten een belangrijke rol spelen. De rechter heeft niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De rechter kan slechts concluderen dat de door de minister te maken belangenafweging in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen, dat de minister niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.

De minister stelt dat met de aanleg van de A4 weliswaar niet alle bereikbaarheidsproblemen in de zuidelijke Randstad worden opgelost, maar dat met de A4 als extra schakel in het hoofdwegennetwerk de verbinding tussen Rotterdam en Den Haag robuuster wordt. Een stremming op de A13 zal met de A4 als alternatieve verbinding niet meer leiden tot een verkeersinfarct in de regio, aldus de minister. De minister stelt tevens in het verweerschrift dat de aanleg van de A4 veel verkeer wegtrekt van het onderliggende weggennet en dat de verkeersafwikkeling op onder meer de A13 en de A20 tussen knooppunt Terbregseplein en knooppunt Kethelplein wordt verbeterd. Hij wijst er voorts op dat de aanleg van de verbindingsweg A13/16 en een Nieuwe Westelijke Oeververbinding niet nodig zijn voor een goede verkeersafwikkeling van de in het tracébesluit vastgelegde A4. Volgens hem hebben de aanleg van de verbindingsweg A13/16 en de Nieuwe Westelijke Oeververbinding een ander doel. De verbindingsweg A13/16 heeft volgens hem als doel het oplossen van de problemen van de verkeersafwikkeling en de leefbaarheid op de A13 bij Overschie en de A20 tussen het Kleinpolderplein en het Terbregtseplein. De Nieuwe Westelijke Oeververbinding is volgens hem aangelegd om de druk op de Beneluxtunnel te verlichten.

De Afdeling is van oordeel dat de minister in redelijkheid een zwaarwegende betekenis heeft mogen toekennen aan het verkeersbelang dat is gediend met de aanleg van de A4. De Afdeling acht aannemelijk dat de aanleg van de A4 als parallelle verbinding aan de A13 leidt tot een verbetering van de verkeersafwikkeling van de verbinding tussen Rotterdam en Den Haag, en dat door de aanleg van de A4 een verschuiving plaatsvindt van het onderliggende wegennet naar de snelweg. Door aanleg van de A4 ontstaat immers een tweede snelwegverbinding tussen Den Haag en Rotterdam. Het door de minister erkende gegeven dat aanleg van de A4 niet alle fileproblemen in de regio oplost, is op zich beschouwd niet toereikend voor het oordeel dat de minister geen doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan de met het voorliggende tracébesluit beoogde oplossing van althans een deel van de randstedelijke verkeersproblematiek. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister de vermelde beslissingsruimte daarmee niet overschreden.

In de Trajectnota/MER zijn het probleemoplossend vermogen en de milieugevolgen van drie alternatieven ten opzichte van de doelstellingen van het project beschreven. De alternatieven van appellanten zijn beschouwd. Deze lossen het probleem slechts in beperkte mate op. Uit de vergelijking is verder bijvoorbeeld aar voren gekomen dat de A4 op het gebied van de robuustheid van de weginfrastructuur, de verkeersafwikkeling op het hoofdwegennet, de reistijdwinst, de verkeershinder tijdens de aanleg, de kosten, en de kostenbatenverhouding beter scoort dan de verbrede A13 met verbindingsweg A13/16.

Voor het aantasten van de rechtmatigheid van de keuze van de minister voor de aanleg van de A4 is onvoldoende dat wordt gewezen op andere mogelijk aanvaardbare oplossingen, maar moet aannemelijk worden gemaakt dat de keuze van de minister redelijke gronden ontbeert. Hierin slagen appellanten niet.

Uitspraak
De beroepsgronden over de m.e.r. en het MER falen. Ook de beroepsgronden over de tracékeuze en de alternatieven falen.