ECLI:NL:RVS:2009:BJ4099

Betreft RWE Kolencentrale in de Eemshaven
Datum uitspraak 24-07-2009
Rechtsprekende instantie  Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Voorlopige voorziening
Trefwoorden natuur, Eemshaven, kolencentrales, energie, geluid, ADC-toets
Bronnen vindplaats Zaaknummer 200902744/2/R2

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Dat in de passende beoordeling is geconcludeerd dat er kennisleemten bestaan en is aanbevolen om nader onderzoek te doen en te monitoren, is naar voorlopig oordeel van de Afdeling niet onjuist om verschillende redenen:
    • er worden verschillende mitigerende maatregelen getroffen;
    • er is al gestart met het aanbevolen onderzoek en hieruit is nog niet gebleken dat er schadelijke gevolgen optreden;
    • het initiatief kan direct worden aangepast als er wel schadelijke gevolgen dreigen op te treden.
  • Bij het bepalen of sprake is van aantasting van natuurlijke kenmerken, moeten de gevolgen in cumulatie worden bekeken. Naar voorlopig oordeel van de Afdeling hoeven de gevolgen van toekomstige initiatieven die nog niet inzichtelijk zijn, niet meegenomen hoeven te worden.
  • Voor het alternatievenonderzoek uit de ADC-toets kan verwezen worden naar eerdere plannen waarin alternatievenonderzoek heeft plaatsgevonden. In dit geval het Tweede en Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening.
  • Grootschalige energievoorziening kan een dwingende reden van groot openbaar belang zijn.
  • Als al is begonnen met de compensatie is er geen reden om te denken dat de uitvoering van de compenserende maatregelen onvoldoende verzekerd is.

Casus

Voor de bouw en het in werking hebben van een kolengestookte elektriciteitscentrale in het oostelijke gedeelte van het Eemshaven-terrein is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb-wet) verleend aan RWE. Het bouwen van de centrale duurt ca. 5 tot 6 jaar. In oktober 2008 is RWE hiermee gestart. In februari 2009 is gestart met geluidsverstorende heiwerkzaamheden. Binnendijks duren deze 1,5 jaar. Buitendijkse heiwerkzaamheden voor de aanleg van de koelwateruitlaat duren ongeveer 3 maanden. In beroep is het volgende aangevoerd:

  • er is ten onrechte geconcludeerd dat als gevolg van de heiwerkzaamheden geen significante gevolgen optreden voor de gewone zeehond. Het is niet uitgesloten dat de geluidscontour van 45 dB(A) wordt overschreden, omdat de verruiming van de Eemshaven en de verdieping van de vaargeul niet zijn meegenomen in de cumulatieve geluidscontour. Bovendien zijn er leemtes in kennis met betrekking tot de gewone zeehond geconstateerd in de passende beoordeling.
  • er bestaat een kennislacune met betrekking tot de vissoort fint, omdat onduidelijk is of de fint voorkomt in het gebied en of de fint wordt verstoord door de heiwerkzaamheden.
  • het aan de passende beoordeling ten grondslag gelegde onderzoek naar de aanwezigheid van vogels op het Eemshaven-terrein is onvolledig. Daardoor zijn de conclusies over de aard en omvang van de redelijkerwijs te verwachten significante gevolgen discutabel. Verdergaande aantasting van de natuurlijke kenmerken van de Waddenzee is dan ook niet uitgesloten. Bovendien is het alternatievenonderzoek niet goed uitgevoerd, is er geen dwingende reden van groot openbaar belang en is de compensatie onvoldoende verzekerd (de ADC-toets).

Overwegingen van de voorzitter
Geluidsbelasting en zeehonden
In de Nb-wetvergunning is voorgeschreven dat mitigerende maatregelen getroffen moeten worden om de geluidsbelasting van de werkzaamheden zoveel mogelijk te reduceren, zoals:

  • toepassen van gedempt heien;
  • gebruik van zo stil mogelijk materieel;
  • damwanden trillen en toepassen van de methode van schroefpalen voor de buitendijkse heiwerkzaamheden.

Verder is een voorschrift opgenomen dat de geluidscontour uit de passende beoordeling niet overschreden mag worden. Dit is een cumulatieve geluidscontour van 45 dB(A) die door RWE, Nuon (voor een nog te bouwen Multi-fuelcentrale) en Essent (voor een nog te bouwen LNG-terminal) gezamenlijk in acht genomen moet worden. Als de geluidscontour wordt overschreden, moet RWE de werkzaamheden staken, ook als het geluid van een andere bron afkomstig is. De werkzaamheden mogen alleen plaatsvinden tussen 07.00 en 19.00 uur.

Uit de passende beoordeling blijkt dat over de gewone zeehond redelijk wat kennis bestaat. Er is echter niet bekend hoeveel zeehonden het Doekegat als migratieroute en als uitwisselingsroute gebruiken. Het gevaar bestaat dat het Doekegat door het geheel aan geplande activiteiten niet meer als migratieroute gebruikt wordt en dat de Dollard door de soort verlaten wordt. Het gevaar wordt wel minder, omdat de effecten van de heiwerkzaamheden worden gemitigeerd. In de passende beoordeling wordt de conclusie getrokken dat een aantal onzekerheden omtrent de effecten op zeezoogdieren nader onderzoek en monitoring vereist.

Verder staat in de passende beoordeling dat cumulatie van effecten als gevolg van toename van scheepvaart en mogelijke verstoring door hei- en baggerwerkzaamheden kan leiden tot een significante afname van de kwaliteit van de populatie gewone zeehonden in de Waddenzee. Tijdens het vaststellen van de passende beoordeling werd onderzoek uitgevoerd dat bestaat uit metingen van heigeluid in combinatie met waarnemingen aan zeezoogdieren. De werkplannen van de verschillende initiatieven in het Eemshavengebied kunnen aangepast worden als uit de uitkomsten van het onderzoek blijkt dat dat nodig is.
Groningen Seaports heeft een monitoringplan laten opstellen waarin uitwerking wordt gegeven aan gezamenlijke monitoring van de compensatie, mitigatie en de verwachte effecten. Als blijkt dat de effecten groter zijn dan verwacht, kunnen maatregelen worden genomen.
Ter zitting is verder nog verteld dat de nulsituatie van de zeehondenpopulatie tussen oktober 2007 en september 2008 in kaart is gebracht.

De Voorzitter hecht er waarde aan dat het vervolgonderzoek waarvan in de passende beoordeling melding is gemaakt ook daadwerkelijk is uitgevoerd. De Voorzitter denkt dat met dit onderzoek de leemten in kennis kunnen worden ingevuld. Daarbij merkt de Voorzitter op dat vanaf 1 maart 2009 maandelijks de effecten van de initiatieven op de zeezoogdieren in kaart worden gebracht en dat er vooralsnog geen in het oog springende gedrags- en verspreidingsveranderingen zijn gesignaleerd.
De Voorzitter is van mening dat de cumulatieve geluidscontour voorkomt dat onaanvaardbare geluidsgevolgen optreden. Dat de verdieping van de vaargeul en de verruiming van de Eemshaven niet zijn meegenomen in deze geluidscontour acht de Voorzitter niet onterecht, omdat op het moment van de vergunningverlening nog geen inzicht bestond in de gevolgen van die ontwikkelingen, zodat die niet in de besluitvorming konden worden betrokken. Bij de besluitvorming over die ontwikkelingen zal de cumulatieve geluidscontour een rol spelen en zal overwogen moeten worden of er nog extra geluidsruimte bestaat.
Volgens de Voorzitter is in beroep niet aannemelijk gemaakt dat als gevolg van de heiwerkzaamheden schadelijke gevolgen optreden voor de gewone zeehond die onomkeerbaar zijn. Hierbij neemt zij in aanmerking dat er sprake is van continue monitoring van de cumulatieve effecten en dat kan en zal worden ingegrepen als blijkt dat er toch schadelijke gevolgen dreigen te ontstaan.

Kennislacunes en geluidsbelasting van de fint
De kennislacune die bestond over het voorkomen van de fint is naar het voorlopig oordeel van de Voorzitter ingevuld door nader onderzoek uit te voeren. Er is van juli tot en met oktober 2008 elf maal onderzocht of de fint in het havenbekken, het Eems estuarium en het Doekegat voorkomt. De fint is niet aangetroffen.

Vogelonderzoek
Het plangebied maakt geen deel uit van het Natura 2000-gebied Waddenzee. De natuurwaarden van het haventerrein zijn in het kader van de Nb-wetvergunning alleen van belang voor zover deze ondersteunend zijn voor de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied. Uit het onderzoek is gebleken dat voor de meeste soorten vogels geen sprake zal zijn van aantasting van de natuurlijke kenmerken in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen, met uitzondering van de velduil, de blauwe kiekendief en de scholekster. Voor de velduil en de blauwe kiekendief gaat (potentieel) leef- en broedgebied verloren. Voor de scholekster worden aan het bouwterrein grenzende hoogwatervluchtplaatsen als gevolg van bouwwerkzaamheden verstoord. Dit kan leiden tot een (beperkte) aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Waddenzeegebied.

De Voorzitter ziet voorlopig onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat ten onrechte geen vlakdekkende inventarisatie van relevante broedvogelsoorten is uitgevoerd dan wel dat van verouderde, niet bruikbare gegevens is uitgegaan. Het onderzoek is namelijk gebaseerd op onderzoek in drie telgebieden dat over vijf opeenvolgende jaren is uitgevoerd en op in juni 2006 gedane veldwaarnemingen. Dit was op het moment van opstellen van de passende beoordeling de best beschikbare dataset.

ADC-toets
Gezien de aantasting van natuurlijke kenmerken (zie onder het kopje “vogelonderzoek”), kan het initiatief alleen doorgang vinden als de ADC-toets (ontstentenis aan alternatieven, dwingende redenen van groot openbaar belang en het treffen van compenserende maatregelen) succesvol wordt doorlopen.

Wat betreft het alternatievenonderzoek wordt door de vergunningverlener verwezen naar het Tweede en Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening. Hierin zijn locaties aangewezen die geschikt zijn als vestigingsplaats voor grootschalige elektriciteitsopwekking. In Nederland komen hiervoor in beginsel vier zeelocaties in aanmerking. De Eemshaven is de enige locatie waar voldoende ruimte aanwezig is voor het voornemen van RWE. Bovendien zijn de drie andere locaties ook gelegen in de nabijheid van Natura 2000-gebieden en zullen zich daar soortgelijke effecten voordoen.

Wat betreft de dwingende redenen van groot openbaar belang wordt door de vergunningverlener gesteld dat met de centrale een duurzame grootschalige energievoorziening is gemoeid die bijdraagt aan de in het Rijksbeleid opgenomen doelstelling van diversificatie van brandstoffen, welke in het kader van een betrouwbare en betaalbare brandstof- en energievoorziening noodzakelijk wordt geacht. Daarbij wordt er op gewezen dat de meest moderne technieken worden gebruikt en dat voorzieningen worden getroffen om CO2 af te vangen, waarbij juist de gekozen locatie geschikt is om het afgevangen CO2 op te slaan in oude gasvelden in Noord-Nederland.

Het voorlopig oordeel is dat deugdelijk alternatievenonderzoek heeft plaatsgevonden en dat sprake is van een dwingende reden van groot openbaar belang. Verder is gebleken dat met de aanleg en de inrichting van 50 hectare binnendijkse natuurcompensatie bij de Emmapolder is begonnen, dat de kwelders zijn aangekocht en dat de vergunningen voor de garnalenvisserij zijn opgekocht. Het treffen van de compenserende maatregelen is volgens de Voorzitter dan ook voldoende verzekerd.

Uitspraak
Het verzoek tot voorlopige voorziening is afgewezen. De werking van de Nb-wetvergunning wordt niet geschorst. Op 24 augustus 2011, zaaknrs. 200900425/1/R2 en 200902744/1/R2, is uitspraak gedaan in de hoofdzaak.