Luchthavenverkeersbesluit Schiphol

Conclusies voor de mer-praktijk

Casus

Bij koninklijk besluit van 6 mei 2025 heeft de Kroon, op voordracht van de minister van Infrastructuur en Waterstaat, besloten tot wijziging van artikel 4.2.3a van het Luchthavenverkeerbesluit (LVB) Schiphol. Met deze wijziging wordt een maximumaantal vliegtuigbewegingen voor het etmaal vastgelegd en het maximumaantal vliegtuigbewegingen voor de nacht gewijzigd.

Een aantal appellanten vindt dat het besluit onvoldoende bescherming biedt tegen geluidhinder. Zij voeren onder andere aan dat voorafgaand aan het besluit ten onrechte geen passende beoordeling, plan-MER en/of project-mer-beoordeling is gemaakt.

Overwegingen van de bestuursrechter

Plan-mer-plicht op grond van artikel 16.36, eerste lid, Omgevingswet?
De Afdeling stelt vast dat het LVB een plan of programma is in de zin van de plan-mer-regelgeving in de Omgevingswet (en SMB-richtlijn) en gaat vervolgens na of het LVB een kader vormt voor besluiten over projecten als bedoeld in artikel 16.43, eerste lid, van de Omgevingswet. De Afdeling stelt voorop dat het project ‘luchthavens’ in kolom 1 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit is aangewezen als project waarvoor een project-mer-plicht of project-mer-beoordelingsplicht kan gelden. Voor dit project is het LVB zelf aangewezen als het benodigde besluit waarvoor die project-mer-(beoordelings)plicht geldt. Daarom kan het LVB niet binnen deze categorie tegelijkertijd worden beschouwd als een kaderstellend plan of programma waarvoor een plan-MER moet worden gemaakt. Alleen al daarom bestaat geen plan-mer-plicht op grond van artikel 16.36, eerste lid, Omgevingswet.

Dat voor de exploitatie van Schiphol mogelijk ook natuurtoestemming nodig is, maakt dit niet anders. Die omstandigheid verandert het LVB niet in een kaderstellend plan of programma.

Verplichting tot maken passende beoordeling voor een plan en als uitvloeisel daarvan een plan-mer-plicht?
Voor een plan (of project) als bedoeld in artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn moet een passende beoordeling worden gemaakt voor de gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Als die verplichting bestaat dan geldt voor een plan of programma ook een plan-mer-(beoordelings)plicht. Het begrip plan als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is niet nader beschreven in de Omgevingswet of de Habitatrichtlijn. De Afdeling kijkt voor de uitleg van dit begrip naar het door de Europese Commissie opgestelde guidance document ‘Beheer van Natura-2000-gebieden. De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG)’ van 25 januari 2019. Daarin staat dat voor het begrip ‘plan’ in de zin van de Habitatrichtlijn wordt aangesloten bij de SMB-richtlijn, dat dit begrip ruim moet worden uitgelegd en dat van een plan sprake is als het plan een belangrijke invloed op de vervolgbeslissingen heeft. 

De Afdeling overweegt in algemene zin dat het LVB op grond van de Wet luchtvaart is bedoeld voor de uitvoering van een concrete activiteit en dat het voor de onderwerpen die het wettelijk moet regelen direct bindend is. Voor die onderwerpen zijn geen nadere vervolgbeslissingen vereist. Dat geldt ook voor het besluit van 6 mei 2026. Dat LVB legt rechtstreeks het maximumaantal vliegtuigbewegingen vast. Er is daarvoor geen nader besluit nodig.

Daarom heeft het besluit geen belangrijke invloed op vervolgbeslissingen in de zin die relevant is voor het planbegrip onder de Habitatrichtlijn. Omdat het besluit niet als plan in de zin van de Habitatrichtlijn wordt aangemerkt, bestaat geen verplichting om daarvoor een passende beoordeling te maken. Daarmee is ook geen sprake van de door appellanten gestelde afgeleide plan-mer-plicht op grond van artikel 16.36, tweede lid, Omgevingswet.

De Afdeling laat in het midden of en zo ja in hoeverre het begrip ‘plan als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn’ en de begrippen ‘plan’ en ‘programma’ als bedoeld in de SMB-richtlijn elkaar overlappen.

Verplichting tot het maken van een passende beoordeling voor een project?
Appellanten stellen dat het LVB – los van de natuurvergunning (van 26 september 2023) – moet worden aangemerkt als project in de zin van de Habitatrichtlijn en dat daarom een passende beoordeling nodig is. De Afdeling volgt deze stelling niet. Als het besluit immers aangemerkt zou worden als project in de zin van de Habitatrichtlijn, dan is daarvoor volgens de Omgevingswet een afzonderlijke omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit vereist. Voor die ‘natuurvergunning’ is een passende beoordeling vereist. De Afdeling ziet geen (begin van een) aanknopingspunt voor het oordeel dat naast zo’n (losse) natuurvergunning nóg een wettelijke verplichting bestaat om bij een besluit op grond van de Wet luchtvaart zelf een passende beoordeling te maken.

Ook ziet de Afdeling in de Wet luchtvaart geen ruimte om dit in de vorm van een uitvoerbaarheidstoets aan de orde te laten komen, zoals appellanten betogen, omdat artikel 8.17 Wet luchtvaart – dat bepaalt welke inhoud het LVB moet hebben – hiervoor geen grondslag biedt.

Gezien het voorgaande kan een eventuele vergunningplicht voor een Natura 2000-activiteit de rechtmatigheid van het LVB-wijzigingsbesluit niet raken. De betekenis van de inmiddels vernietigde natuurvergunning van 26 september 2023 kan verder in het midden blijven.

Project-mer-beoordelingsplicht?
Voor luchthavens geldt een directe project-mer-plicht bij aanleg of uitbreiding van een start- of landingsbaan van 2.100 meter of meer. Daarvan is hier geen sprake. De vraag is vervolgens of sprake is van een project-mer-beoordelingsplicht vanwege wijziging van het gebruik van de luchthaven door wijziging van grenswaarden als bedoeld in artikel 8.17, vijfde lid, onder b, Wet luchtvaart [red.: De Afdeling gaat hier dus niet in op de vraag of sprake is van de wijziging of uitbreiding van een luchthaven, maar alleen op de vraag of sprake is van wijziging van het gebruik daarvan].

De Afdeling oordeelt (elders in de uitspraak) dat de minister het maximumaantal vliegtuigbewegingen in dit besluit niet redelijkerwijs als een grenswaarde voor geluidbelasting in de zin van artikel 8.17, vijfde lid, onder b, Wet luchtvaart heeft kunnen aanmerken. Daarom is ook geen sprake van een geval dat in kolom 3 van categorie J7 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit is aangewezen en geldt geen project-mer-beoordelingsplicht.

Conclusie over passende beoordeling, plan-mer-plicht en project-mer-beoordelingsplicht
De Afdeling komt tot de slotsom dat de minister bij de voorbereiding van het besluit van 6 mei 2025 niet verplicht was een passende beoordeling te maken, een plan-MER op te stellen of een project-mer-beoordeling te verrichten.

Uitspraak
Het beroep is gegrond, omdat het in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet berust op een deugdelijk motivering. De Afdeling vernietigt het besluit. Tegen het aantal vliegtuigbewegingen in de nacht is geen beroepsgrond ingediend, waardoor de Afdeling dit gedeelte via een voorlopige voorziening in stand laat.