Jurisprudentie

ECLI:NL:RVS:2020:684

Betreft	Bestemmingsplan Landelijk gebied 2015 Aalten
Datum uitspraak	04-03-2020
Rechtsprekende instantie	Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort	Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden	bestemmingsplannen, buitengebied, passende beoordeling, veehouderij, stikstof, bemesten, beweiden, referentiesituatie, Aalten, intern salderen
Bronnen vindplaats	Zaaknummer 201603579/4/R1

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

De gevolgen voor Natura 2000-gebieden van vestigings- of uitbreidingsmogelijkheden voor melkveehouderijen moeten in beeld worden gebracht ten opzichte van de planologisch legale, feitelijk benutte situatie, voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Daartoe moet het aantal aanwezige dierplaatsen gecorrigeerd worden met recente CBS-gegevens (de zogenaamde ‘meitellingen’).
In een plan kan, zonder dat (opnieuw) een passende beoordeling gemaakt hoeft te worden , worden aangesloten bij de uitbreidingsmogelijkheden die voortvloeien uit een natuurvergunning, als:
- die natuurvergunning ten tijde van het vaststellen van het plan niet meer aangetast kan worden;
- er een “correcte” passende beoordeling aan ten grondslag ligt; en-
- de natuurvergunning één-op-één ingepast wordt in het plan.
Het bevoegd gezag moet nagaan of het beweiden van vee al meegenomen is in bestaande natuurvergunningen. Als dit niet het geval is, maakt beweiden geen onderdeel uit van de referentiesituatie en moet dit in een passende beoordeling worden meegenomen.
Als een natuurvergunning een één-op-één-inpassing heeft gekregen in het plan en de planregeling voorziet in de mogelijkheid van intern salderen ten opzichte van die in rechte onaantastbare natuurvergunning, dan is wél een passende beoordeling nodig. Er wordt dan immers toegestaan dat wordt afgeweken van de vergunde situatie.
Als het plan de mogelijkheid biedt voor intern salderen, dan is dit alleen toegestaan voor zover aangesloten wordt bij het bestaande planologische legale gebruik. Als het plan de mogelijkheid biedt voor intern salderen voor zover aangesloten wordt op een één-op-één inpassing van een onherroepelijke natuurvergunning, dan is geen sprake van een herhaling of voortzetting en is een nieuwe passende beoordeling nodig.
De gevolgen van bemesten hoeven niet te worden beoordeeld bij gronden die al agrarisch in gebruik waren. Als een plan voorziet in een bestemming voor agrarisch grondgebruik dat in het oude plan nog niet was voorzien of nog niet feitelijk was verwezenlijkt, moeten de gevolgen voor Natura 2000-gebieden bij dat plan worden beoordeeld.

Casus

Op 19 april 2016 heeft de gemeenteraad van Aalten het bestemmingsplan Landelijk gebied 2015 vastgesteld. Mede naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2529, heeft de raad bij besluit op 21 maart 2017 het bestemmingsplan Landelijk gebied 2015 opnieuw vastgesteld. Hierin is een plafond opgenomen voor de stikstofuitstoot van veehouderijen op de voor stikstof gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden in de omgeving van het plangebied. Het plafond is het rechtsgeldige bestaande gebruik van een veehouderij, dat wil zeggen de oppervlakte die ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan rechtsgeldig aanwezig, dan wel toegestaan is voor een (intensieve) veehouderij(tak), met het daarbij behorende aantal dierplaatsen en huisvestingssysteem. Dit blijkt uit bijvoorbeeld onherroepelijke vergunningen en/of geaccordeerde meldingen door het bevoegde gezag onder meer op grond van de sectorale milieu- en/of natuurwetgeving. Het is toegestaan om binnen deze rechtsgeldige ammoniakemissie wijzigingen op bedrijfsniveau aan te brengen. In de praktijk zal dit via de methode van interne saldering moeten worden geregeld, dat wil zeggen door het treffen van emissiebeperkende maatregelen, aldus de plantoelichting. Voor het plan is een plan-milieueffectrapport en een passende beoordeling opgesteld. Hieruit volgt dat de kritische depositiewaarden van de aanwezige stikstofgevoelige habitattypen in veel gevallen al worden overschreden. Het plan-milieueffectrapport is door de Commissie voor de milieueffectrapportage getoetst. Appellanten voeren onder meer aan dat het plan voorziet in ontwikkelingen die wél kunnen leiden tot een toename van de stikstofuitstoot en -depositie op de voor stikstof gevoelige habitattypen in nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Ook is geen rekening gehouden met mogelijke toename van stikstofdepositie door emissies buiten de stal (het beweiden van melkvee en het bemesten van agrarische cultuurgronden).
Overwegingen van de bestuursrechter
Stikstof, referentiesituatie, beweiden
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, kan een passende beoordeling achterwege blijven als:

significante gevolgen door de stikstofuitstoot op voorhand kunnen worden uitgesloten afgezet tegen de planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan, voor zover deze op dat moment ook feitelijk wordt benut;
op het moment van vaststelling de onherroepelijk verleende natuurbeschermingswetvergunning een-op-een ingepast wordt in het plan;
in de planregels wordt verwezen naar een natuurvergunning, moet het, gelet op de rechtszekerheid, wel duidelijk zijn om welke vergunning het daarbij gaat, bijvoorbeeld door te verwijzen naar de datum en het kenmerk van de vergunning.

In dit geval voldoen de planregels naar het oordeel van de Afdeling niet aan deze uitgangspunten, omdat:

de regeling ten onrechte geënt is op het aantal aanwezige dierplaatsen in plaats van het aantal gehouden dieren;
de regeling voor de bestaande situatie uitgaat van het feitelijke gebruik op het peilmoment en ten onrechte niet van het bestaande, planologisch legale gebruik op dat moment;
het gekozen peilmoment ten onrechte het moment van inwerkingtreding van het plan is, dit moet het moment van vaststelling van het plan zijn;
bij niet alle natuurvergunningen is komen vast te staan of er een passende beoordeling aan ten grondslag heeft gelegen en of het gaat om een een-op-een-inpassing in het plan.

Mogelijk leidt het plan hierdoor tot een stijging van de stikstofemissie en -depositie, zonder dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden.
Voor zover het beweiden betreft, verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3417. Daarin heeft zij overwogen dat het weiden van vee onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, exploitatie of uitbreiding van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dit betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij de vaststelling van een bestemmingsplan moeten worden beoordeeld als dat bestemmingsplan voorziet in de (nieuw)vestiging of uitbreiding van een melkveehouderij waarin het weiden van het melkvee onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering. In dit geval maakt het plan een uitbreiding van veehouderijen mogelijk. Het staat vast dat in het plangebied ook melkveehouderijen zijn gevestigd.
Als (ook) planologische uitbreidingsmogelijkheden worden geboden aan veehouderijen overeenkomstig een in rechte onaantastbare natuurvergunning waaraan een passende beoordeling ten grondslag heeft gelegen, moet het bevoegd gezag onderscheid maken tussen natuurvergunningen voor veehouderijen waarbij het vee permanent op stal staat, en natuurvergunningen die weidegang impliceren. In het eerstgenoemde geval heeft een uitbreiding van de veestapel geen gevolgen voor weidegang. Het weiden van vee is bij dergelijke veehouderijen immers niet vergund, en daarmee ook niet planologisch toegestaan. In het tweede geval kan wel sprake zijn van de situatie dat het plan een toename van de stikstofdepositie mogelijk maakt die niet passend is beoordeeld in het kader van de verlening van de natuurvergunning. De Afdeling verwijst in dit verband naar wat zij heeft overwogen in de hierboven genoemde uitspraak van 9 oktober 2019.

Feitelijke legale emissie, intern salderen
De Afdeling herhaalt haar oordeel dat voor het bepalen van de feitelijke legale emissie op het peilmoment kan worden aangesloten bij de - in het kader van de milieuwetgeving - vergunde of gemelde omvang van de veestapel, die vanwege een eventuele feitelijke onderbezetting in de stallen wordt gecorrigeerd door recente CBS-cijfers, de zogeheten "meitellingen". Het is in beginsel niet juist de referentiesituatie enkel aan de vergunde of gemelde situatie direct voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan te ontlenen, nu deze in de praktijk wegens een veelal aan de orde zijnde onderbezetting van de stallen niet zal overeenkomen met de bestaande situatie direct voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan (zie bijvoorbeeld ABRS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3930). Dit kan anders liggen in geval aannemelijk wordt gemaakt dat geen discrepantie bestaat tussen de vergunde of gemelde situatie en de feitelijke veebezetting.
De gemeenteraad heeft in de planregels ook willen voorzien in de mogelijkheid van het zogeheten "intern salderen", zowel in geval wordt aangesloten bij de referentiesituatie als bij een in rechte onaantastbare natuurvergunning. De mogelijkheid om intern te salderen in het geval dat wordt aangesloten bij het bestaande planologisch toegelaten gebruik, hoeft niet passend te worden beoordeeld. Dit geldt echter niet voor de planologische mogelijkheid om intern te salderen in het geval dat wordt aangesloten bij een in rechte onaantastbare natuurvergunning. Verwezen wordt naar een uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185. In geval in het plan voor het toegelaten gebruik mag worden aangesloten bij een natuurvergunning, maar daarnaast ook wordt toegestaan om door intern salderen af te wijken van de vergunde situatie, wordt niet voldaan aan vereisten van artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb. Er is dan immers niet langer sprake van een herhaling of voortzetting van een project waarvoor op basis van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.

Bemesten
Zoals in de uitspraak over de PAS is overwogen hangt bemesten niet samen met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van een agrarisch bedrijf. Dat bemesten een apart project is betekent dat:
- de gevolgen van bemesten niet kunnen worden toegerekend aan het bestemmingsplan die voorziet in ruimtelijke ontwikkelingen voor agrarische bedrijven
- onderzoek naar de gevolgen van bemesting voor Natura 2000-gebieden in ieder geval nodig is wanneer het vorige plan voor onbebouwde gronden niet in een bestemming voor agrarisch grondgebruik voorzag en het nieuwe plan daar voor diezelfde onbebouwde gronden wel in voorziet.
Van een ruimtelijke ontwikkeling is ook sprake wanneer zowel het vorige als het nieuwe plan voor dezelfde onbebouwde gronden in een bestemming voor agrarisch grondgebruik voorzien, maar die bestemming onder het vorige plan niet is verwezenlijkt omdat die onbebouwde gronden onder het vorige plan niet voor agrarisch grondgebruik werden gebruikt. Geen sprake van een ruimtelijke ontwikkeling is wanneer de bestemming voor agrarisch grondgebruik van onbebouwde gronden in het vorige plan wel is verwezenlijkt in die zin dat de gronden agrarisch werden gebruikt, en het nieuwe plan voor dezelfde onbebouwde gronden eveneens voorziet in een bestemming voor agrarisch grondgebruik. In dit geval hebben appellanten echter niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, waarvan de gevolgen van het bemesten voor Natura 2000-gebieden hadden moeten worden onderzocht.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen op een aantal punten gegrond en vernietigt delen van het bestemmingsplan en de planregels.