ECLI:NL:RVS:2017:3530

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een Passende beoordeling kan achterwege blijven voor een plan dat alleen ontwikkelingen toestaat die niet leiden tot een toename van stikstofemissie:

  • als die toename wordt afgezet tegen de planologisch legale en feitelijke situatie vóór de vaststelling van het plan, of

  • als de op het moment van vaststelling onherroepelijk verleende natuurbeschermingswetvergunning één-op-één ingepast wordt in het plan en geen twijfel bestaat over de vergunning waarnaar in de planregels verwezen wordt.
    

NB: Of een Passende beoordeling achterwege kan blijven bij situaties waarvoor in het PAS depositieruimte is gereserveerd, hangt volgens de Afdeling af van de beantwoording van de prejudiciële vragen over het PAS die de Afdeling aan het Europese Hof heeft gesteld.

Casus

Op 12 juli 2016 heeft de raad van de gemeente Leudal het bestemmingsplan ‘Reparatie- en veegplan Buitengebied Leudal 2016’ vastgesteld. Het plan repareert eerdere door de Afdeling vernietigde planonderdelen van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Leudal’ en enkele andere gebreken.

Referentiesituatie
Appellanten voeren aan dat de definitie van bestaande veestapel in artikel 1.31, onder c, van de planregels, onduidelijk is. Daarbij lijkt doorslaggevend hoeveel dieren er toevallig in de stal legaal aanwezig zijn op het moment dat het plan wordt vastgesteld. Volgens de gebruiksregels van het plan mag de veestapel niet worden uitgebreid als dit leidt tot een toename van stikstofemissie ten opzichte van de referentiesituatie.

PAS
Ook menen appellanten dat in de planregels niet alleen naar de natuurbeschermingswetvergunning verwezen moet worden, omdat in het Programma Aanpak Stikstof (PAS) ook depositieruimte is gereserveerd voor meldingsplichtige activiteiten en activiteiten die minder dan 0,05 mol per hectare per jaar stikstofdepositie veroorzaken. Ook dient een verklaring van geen bedenkingen, die is afgegeven in het kader van een omgevingsvergunning voor een project dat belangrijke nadelige gevolgen op Natura 2000-gebied kan hebben, volgens appellanten gelijkgesteld te worden met een natuurbeschermingswetvergunning.

Overwegingen van de bestuursrechter

Referentiesituatie
Uit de plantoelichting blijkt dat veehouders door het gebruik van schonere stalsystemen de stikstofemissie van het bestaande bedrijf kunnen verminderen en daarmee ruimte creëren voor uitbreiding van de veestapel (intern salderen). Beoogd is dat ook cumulatief geen sprake is van een toename van stikstofemissie. Er is geen sprake van het doorkruisen van bevoegdheden van verschillende bevoegde gezagen in het kader van de natuurbeschermingswetvergunning. Uit de plantoelichting volgt verder dat voor het bepalen van de bestaande veestapel uitgegaan wordt van het aantal dieren in de verleende natuurbeschermingswetvergunningen op het moment dat het plan in werking treedt.

Als geen natuurbeschermingswetvergunning is verleend, wordt uitgegaan van de feitelijk legaal aanwezige veestapel en de feitelijk aanwezige stalsystemen op het moment dat het plan in werking treedt. In de plantoelichting wordt verwezen naar de bijlage ‘Aanvullende motivatie aspecten m.e.r. en passende beoordeling’ van 9 maart 2016.

De raad meent dat de planregeling voor de vaststelling van de referentiesituatie aansluit bij de systematiek van de uitspraak Weststellingerwerf, ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1515. Ook in die zaak zou de referentiesituatie bepaald zijn aan de hand van het feitelijk legaal aanwezige dieren op het moment dat het plan in werking treedt. Met ‘feitelijk legaal aanwezige veestapel’ bedoelt de raad de gemiddelde omvang van de veestapel of het aantal dieren in de gemiddelde bedrijfssituatie, voor zover niet in strijd met het (voorheen geldende) bestemmingsplan. Als wel een natuurbeschermingswetvergunning is verleend geldt volgens de raad de vergunde emissie als planologisch toegestane emissie, omdat de gevolgen van de uitbreiding van de veestapel dan al eerder passend beoordeeld zijn.

Naar het oordeel van de Afdeling wijkt de planregeling voor veehouderijen op essentiële onderdelen af van de regeling in de uitspraak Weststellingerwerf. Daar werd namelijk uitgegaan van het feitelijk aanwezige legale veebestand op het moment van de vaststelling van het plan. In de onderhavige planregel is de peildatum het moment van inwerkingtreding van het plan. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan een Passende beoordeling achterwege blijven als de feitelijke en planologische toegestane situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan, als referentiesituatie geldt.

Daarnaast kan een Passende beoordeling achterwege blijven als in het plan één-op-één aangesloten wordt op de situatie van een onherroepelijke natuurbeschermingswetvergunning. Uit het oogpunt van rechtszekerheid moet dan volstrekt duidelijk zijn om welke vergunning het gaat, bijvoorbeeld door in de planregels te verwijzen naar de datum en het kenmerk van de vergunning.

De door de raad vastgestelde planregeling voldoet niet aan deze voorwaarden.

Ook is de planregeling naar het oordeel van de Afdeling niet in overeenstemming met de bedoeling van de raad om rekening te houden met een representatieve feitelijke bedrijfssituatie. In de planregels wordt gerefereerd aan de feitelijk aanwezige veestapel op het peilmoment. De stalbezetting kan op het peilmoment echter lager zijn door toevallige fluctuaties in de omvang van de veestapel.

PAS
De raad heeft uiteengezet dat onder ‘vergunningen op grond van de Nbw1998’ in artikel 1, lid 31, onder c, van de planregels, ook gevallen bedoeld worden waarvoor op grond van het PAS toestemming bestaat voor een toename van stikstofdepositie. Die gevallen betreffen situaties waarin met een melding volstaan kan worden of als de stikstofdepositie minder dan 0,05 mol per hectare per jaar is. Volgens de Afdeling staat dat niet op die manier in het artikel.

Gelet op de uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259, en op de prejudiciële vragen die de Afdeling aan het Europese Hof heeft gesteld over het PAS, kan de Afdeling niet de inhoudelijke vraag beantwoorden of een planregeling, die voor de referentiesituatie mede die andere PAS-gevallen omvat, opnieuw passend beoordeeld moet worden.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep gegrond, vernietigt de planregel en draagt de raad op binnen 39 weken na verzending van deze uitspraak opnieuw te besluiten. Als voorlopige voorziening treft de Afdeling dat de planregel voor de referentiesituatie in werking blijft totdat de raad een nieuw besluit heeft genomen.