ECLI:EU:C:2023:176

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Is het masterplan een plan of programma onder de SMB-richtlijn, hoewel het deels is opgesteld door een particuliere instantie?
  Ook plannen die zijn opgesteld door een overheid en particuliere initiatiefnemer samen, zoals een masterplan voor een stedelijke ontwikkeling, maar zijn vastgesteld door de overheid, vallen onder het begrip 'plannen en programma's' uit de SMB-richtlijn.
  
• Is een masterplan dat zelf niet wettelijk is voorgeschreven, maar wel is voorgeschreven door een ander wettelijk voorgeschreven plan, een plan of programma?
  Een plan of programma dat zelf niet voorgeschreven is in wettelijke bepalingen, maar wél in een ander plan of programma, moet worden gezien als een bestuursrechtelijk voorgeschreven plan waarvoor een plan-MER vereist kan zijn.
  
• Is een op zichzelf niet-bindend masterplan kaderstellend voor toekomstige vergunningen, als het wel is voorgeschreven in een ander bindend plan of als het dat andere plan (waarvoor een plan-MER is gemaakt) beoogt te wijzigen?
  Een plan dat formeel niets wijzigt aan een eerder vastgesteld plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn, maar een bindend karakter heeft en de mogelijkheid biedt om vergunningen te verlenen voor projecten die niet passen binnen de regels van dat eerdere plan of programma, kan kwalificeren als een plan of programma dat kaderstellend is en waarvoor dus een plan-m.e.r.-plicht geldt. Dat kan anders zijn als de punten waar het plan afwijkt van het eerdere plan of programma al voortvloeien uit andere handelingen waarvoor een m.e.r. is gedaan.
  
• Mag het bevoegd gezag in een MER rekening houden met bindend beleid van de regering als dat beleid voorschrijft dat een vergunning niet geweigerd mag worden?
  De M.e.r.-richtlijn verzet zich niet tegen een nationale regeling die de bevoegde autoriteiten verplicht om bij de vergunningverlening voor een project te handelen overeenkomstig richtsnoeren die verlangen dat de hoogte van gebouwen, indien mogelijk, toeneemt en waarvoor een plan-m.e.r. is gedaan. Daarbij is van belang dat de richtsnoeren benadrukken dat bij toekomstige vergunningaanvragen specifieke beoordelingen noodzakelijk kunnen zijn en dat de bepaling uit de richtsnoeren een ‘kan’ bepaling is. 

Casus

Op 25 mei 2020 heeft initiatiefnemer – een vermogensbeheerder – een vergunning aangevraagd voor een project van 416 wooneenheden verdeeld over vijf gebouwen met 2 tot 16 verdiepingen, en andere voorzieningen. Het plangebied is het terrein van een buiten dienst gestelde fabriek in het zuiden van het stadscentrum van Dublin (Ierland).
Op 14 september 2020 is de vergunning verleend. De vergunning is gebaseerd op het masterplan ‘St Teresa’s Gardens and Environs’. Het masterplan is opgesteld door initiatiefnemer en de gemeenteraad van Dublin gezamenlijk en door deze laatste vastgesteld. Het masterplan biedt de mogelijkheid om ontwikkelingsprojecten goed te keuren die afwijken van het bestemmingsplan, met name wat de hoogte van de gebouwen betreft.
Dat laatste sluit aan bij in 2018 vastgestelde ministeriele richtsnoeren voor stadsontwikkeling en de hoogte van gebouwen. Daarin is bepaald dat een planologische instantie ‘een dergelijk ontwikkelingsproject kan goedkeuren, ook al wijzen bepaalde doelstellingen van het desbetreffende bestemmingsplan of lokale plan op het tegendeel’. Het doel van de richtsnoeren 2018 is om steden te creëren die een grotere verscheidenheid aan functies hebben en dynamischer en duurzamer zijn, waarbij de hoogte van gebouwen in het algemeen moet toenemen in geschikte stedelijke gebieden.
Op grond van de Ierse Wet van 2000 inzake ruimtelijke ordening (verder Wet van 2000) en ontwikkeling moet een bestemmingsplan worden opgesteld. Het bestemmingsplan schrijft het opstellen van een masterplan voor en bepaalt dat: ‘de gemeenteraad van Dublin gebiedsspecifieke richtsnoeren zal voorbereiden voor de strategische ontwikkelings- en vernieuwingsgebieden en de belangrijkste wijkkernen, waarbij hij gebruik zal maken van [...] schematische masterplannen [...]’.
Voor de ministeriële richtsnoeren 2018 werd een plan-MER opgesteld, net als voor het bestemmingsplan, maar voor het masterplan niet.
Verzoekers in het hoofdgeding (NJ en OZ) verzoeken de verwijzende rechter, de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland), de vergunning van 14 september 2020 te vernietigen. Zij betogen dat de vergunning in strijd is met de SMB-richtlijn, voor zover de vergunning berust op het masterplan, omdat voor dat masterplan geen milieubeoordeling is verricht.

Prejudiciële vragen en overwegingen van het Hof
De verwijzende rechter heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof prejudiciële vragen gesteld. De vragen worden hieronder telkens verkort weergegeven en vervolgens worden de overwegingen van het Hof per vraag samengevat. 

1) Is het masterplan een plan of programma onder de SMB-richtlijn, hoewel het deels is opgesteld door een particuliere instantie?
Het masterplan is vastgesteld door de gemeenteraad van Dublin, een lokale instantie, zodat wordt voldaan aan de voorwaarde van artikel 2, onder a) van de SMB-richtlijn dat plannen en programma's […] alsook de wijzigingen ervan, […] die door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld. Daarbij is niet relevant dat het masterplan mede is opgesteld door de initiatiefnemer.

2) Is een masterplan dat zelf niet wettelijk is voorgeschreven, maar wel is voorgeschreven door een ander wettelijk voorgeschreven plan, een plan of programma?
Aangezien het doel van de SMB-richtlijn is om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau moet een plan of programma als ‘voorgeschreven’ worden beschouwd als het nationale recht een bijzondere rechtsgrondslag bevat die de bevoegde instanties machtigt om dit plan of programma vast te stellen, zelfs wanneer deze vaststelling niet verplicht is (arrest van 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C-300/20, EU:C:2022:102, punt 37).
Artikel 2, onder a) van de SMB-richtlijn heeft ook betrekking op plannen en programma’s die door bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven of geregeld. Daarom moet die bepaling zo worden uitgelegd dat zij in beginsel ook ziet op plannen die zijn voorgeschreven in een ander plan, zoals in dit geval het bestemmingsplan Dublin 2016-2022. Als dat niet het geval zou zijn, zouden de lidstaten de milieubeoordelingsplicht moeiteloos kunnen omzeilen door in een plan of een programma bijvoorbeeld te bepalen dat bepaalde elementen van het kader dat dit plan of programma beoogt te stellen, in een ander document zullen worden bepaald.

3) Is een op zichzelf niet-bindend masterplan kaderstellend voor toekomstige vergunningen, als het wel is voorgeschreven in een ander bindend plan of als het dat andere plan (waarvoor een plan-MER is gemaakt) beoogt te wijzigen?
Er is sprake van kaderstelling als in een plan of programma’s regels en controleprocedures worden vastgesteld die een groot pakket criteria en modaliteiten vaststellen voor de goedkeuring en de uitvoering van een of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben (arrest van 22 februari 2022, Bund Naturschutz in Bayern, C-300/20, EU:C:2022:102, punt 60).
Bovendien heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het begrip ‘plannen en programma’s’ zich niet alleen uitstrekt tot de opstelling maar ook de wijziging ervan (arrest van 12 juni 2019, CFE, C-43/18, EU:C:2019:483, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Volgens artikel 3 lid 3 van de SMB-richtlijn omvat dit begrip in beginsel ook kleine wijzigingen van plannen en programma's. Het begrip ‘plannen en programma’s’ moet dus ook handelingen omvatten op grond waarvan kan worden afgeweken van het in het plan of programma vastgestelde kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen.
Het masterplan wijzigt weliswaar formeel niets aan het bestemmingsplan, maar het biedt de mogelijkheid om vergunningen te verlenen voor werkzaamheden die niet passen binnen de regels van dat bestemmingsplan, wat er in werkelijkheid op neerkomt dat wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Het masterplan kan daarom kwalificeren als een plan of programma dat kaderstellend is en waarvoor dus een plan-m.e.r.-plicht geldt, tenzij de punten waar het masterplan afwijkt van het bestemmingsplan al voortvloeien uit andere handelingen die aan een milieubeoordeling zijn onderworpen, zoals de richtsnoeren 2018.
Het Hof oordeelt verder dat de verwijzende rechter na moet gaan of het masterplan bindend is voor de autoriteiten die bevoegd zijn om vergunningen voor projecten te verlenen. Een plan moet namelijk een bindend karakter hebben wil het vallen onder de werkingssfeer van de SMB-richtlijn (en moet dan worden onderworpen aan een plan-m.e.r.(-beoordeling).

Antwoord op de eerste, tweede en derde prejudiciële vraag
Een plan valt binnen de werkingssfeer van de SMB-richtlijn wanneer het:

1. is vastgesteld door die instantie op lokaal niveau ongeacht wie het heeft opgesteld,
2. is vastgesteld op grondslag van een bepaling in een ander plan of programma, en
3. ziet op andere ontwikkelingsprojecten dan die waarin een ander plan of programma voorziet, op voorwaarde dat het plan op zijn minst bindend is voor autoriteiten die bevoegd zijn om vergunningen voor projecten te verlenen.