Roel Sillevis Smitt
jurist en werkgroepsecretaris
Conclusies voor de mer-praktijk
- De vernieuwing van een exploitatievergunning voor een vliegveld, zonder dat de materiële toestand van de plaats wordt veranderd, is geen ‘project’ of ‘aanleg’ in de zin van de M.e.r.-richtlijn.
- Als in een eerdere fase van een vergunningprocedure geen m.e.r. heeft plaatsgevonden terwijl dit wel had gemoeten, moet in ieder geval een m.e.r. bij de vernieuwing van de exploitatievergunning worden uitgevoerd.
NB deze conclusies zullen ook op andere projecten van bijlage I bij de M.e.r.-richtlijn van toepassing zijn.
Casus
Op 17 maart 2011 heeft het Europese Hof van Justitie op verzoek van de Belgische Raad van State uitspraak gedaan (een zogenoemde prejudiciële procedure) om uit te leggen of de M.e.r.-richtlijn vereist dat bij een besluit over een veranderende exploitatie van de luchthaven Brussel-Nationaal een m.e.r. moet worden gedaan.
De Raad van State heeft de volgende vragen aan het Hof gesteld:
Overwegingen van het Europese Hof van Justitie
Het Europese Hof gaat na of:
Ad 1
Uit artikel 1, tweede lid, van de M.e.r.-richtlijn volgt dat met het begrip ‘project’ materiële werken of ingrepen worden bedoeld. Omdat bij de vernieuwing van de bestaande exploitatievergunning van de luchthaven Brussel-Nationaal geen sprake is van ‘werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats’ veranderen, is deze vernieuwing geen ‘project’ in de zin van de M.e.r.-richtlijn.
Ad 2
Artikel 2, eerste lid, van de M.e.r.-richtlijn vereist niet dat elk project dat een aanzienlijk milieueffect kan hebben, wordt onderworpen aan een m.e.r. Alleen de in bijlage I en II bij de M.e.r.-richtlijn genoemde projecten vallen onder de werkingssfeer van deze richtlijn. Het in bijlage I bij de M.e.r.-richtlijn gebruikte woord ‘aanleg’ is ondubbelzinnig en moet worden begrepen in zijn gebruikelijke zin: de realisatie van voorheen onbestaande bouwwerken of de wijziging, in materiële zin, van reeds bestaande bouwwerken. Van beide is in de Belgische vernieuwingsvergunning geen sprake. Dit betekent dat de vernieuwing van een bestaande exploitatievergunning, zonder dat er sprake is van werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen, niet kan worden aangemerkt als ‘aanleg’ in de zin van bijlage I bij de M.e.r.-richtlijn.
Echter, sinds het moment dat de oorspronkelijke M.e.r.-richtlijn (richtlijn 85/337) in Belgisch recht had moeten worden omgezet, hebben er wijzigingswerkzaamheden aan de infrastructuur van de luchthaven Brussel-Nationaal plaatsgevonden, zonder dat een m.e.r. is uitgevoerd.
Een vergunning die niet formeel betrekking heeft op een activiteit die aan een m.e.r. in de zin van bijlagen I en II bij de M.e.r.-richtlijn moet worden onderworpen, kan toch de uitvoering van een m.e.r. vereisen wanneer die maatregel een fase vormt van een procedure die uiteindelijk gericht is op de goedkeuring van een activiteit die een project in de zin van de M.e.r.-richtlijn oplevert. Wanneer het nationale recht voorschrijft dat de vergunningprocedure in verschillende fasen verloopt, moet de m.e.r. van een project in beginsel worden verricht zodra het mogelijk is alle milieueffecten die het project kan hebben, te onderscheiden en te beoordelen. Een nationale bepaling op grond waarvan een m.e.r. uitsluitend tijdens de eerste fase van de vergunningprocedure en niet in een latere fase hiervan kan worden verricht, is niet verenigbaar met de M.e.r.-richtlijn.
De Belgische Raad van State moet op basis van nationaal recht bepalen hoe een vernieuwingsvergunning moet worden beschouwd: is het een fase van een uit verschillende fasen bestaande vergunningprocedure die uiteindelijk gericht is op de uitvoering van activiteiten die een project in de zin van de M.e.r.-richtlijn oplevert? Daarbij is relevant dat werkzaamheden tot wijziging van een bestaand vliegveld zonder dat de start- en landingsbaan wordt verlengd wel onder bijlage II bij deze richtlijn vallen voor zover zij met name gezien hun aard, omvang en kenmerken als een wijziging van het vliegveld zelf kunnen worden beschouwd (zie HvJ EG 28 februari 2008, zaak C-2/07). Ook is van belang dat de doelstelling van de M.e.r.-richtlijn volgens het Europese Hof niet mag worden gefrustreerd door opsplitsing van de projecten: het buiten beschouwing laten van het cumulatieve effect van projecten mag in de praktijk niet tot gevolg mag hebben dat projecten, hoewel zij in onderlinge samenhang beschouwd een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, volledig aan de m.e.r. worden onttrokken.
Als zou blijken dat sinds de inwerkingtreding van de M.e.r.-richtlijn op het terrein van de luchthaven materiële werken of ingrepen zijn verricht die als een project in de zin van deze richtlijn moeten worden beschouwd, zonder dat de milieueffecten ervan in een eerdere fase van de vergunningsprocedure aan een m.e.r. zijn onderworpen, moet de Belgische Raad van State ervoor zorgen dat een dergelijke beoordeling ten minste in de fase van de afgifte van de vernieuwingsvergunning wordt uitgevoerd.
Uitspraak
Het Europese Hof oordeelt deels bevestigend op de vragen van de Belgische Raad van State. De vernieuwing van een exploitatievergunning is geen ‘project’ of ‘aanleg’ in de zin van de M.e.r.-richtlijn.
Als de vernieuwing echter een fase is in een uit verschillende fasen bestaande vergunningprocedure die gericht is op de uitvoering van een project in de zin van de M.e.r.-richtlijn en in de eerdere fase ten onrechte geen m.e.r. heeft plaatsgevonden, dan dient de m.e.r. bij de vernieuwing alsnog plaats te vinden.