Roel Sillevis Smitt
jurist en werkgroepsecretaris
Conclusies voor de mer-praktijk
- Voor een ruimtelijk plan is een voortoets of Passende beoordeling nodig als het een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maakt. Dat is het geval als het plan meer of ander gebruik toestaat dan de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan.
- ‘Intern salderen’ voor een plan mag – net als voor een project (zie ECLI:NL:RVS:2024:4923) – niet in een voortoets, maar is een mitigerende maatregel en vereist (dus) een Passende beoordeling.
- Doordat hierdoor waarschijnlijk vaker een Passende beoordeling bij een plan nodig is, geldt waarschijnlijk ook vaker een plicht om een plan-MER of plan-mer-beoordeling uit te voeren.
- In de voortoets moet een berekening worden gemaakt van de stikstofgevolgen van het plan, inclusief de ‘standaardonderdelen’. Positieve gevolgen van wijzigingen aan de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie zijn in de regel geen standaardonderdelen.
- Voor de inzet van intern salderen in een Passende beoordeling geldt een aantal voorwaarden:
- Verwachte voordelen van de maatregel moeten vaststaan.
- Wijziging of beëindiging van de bestaande situatie moet zijn verzekerd. En dubbele inzet van de referentiesituatie moet voorkomen worden.
- Additionaliteitsvereiste: salderen mag alleen als de maatregel (inzet referentiesituatie) niet ook nodig is om een Natura 2000-gebied te behouden, herstellen of verbeteren.
- Voor de invulling van het additionaliteitsvereiste geldt voor de gemeente(raad) een vergewisplicht. De gemeente(raad) moet zich ervan vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen, de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel.
- Deze vergewisplicht als invulling van het additionaliteitsvereiste geldt ook bij plannen van de gemeente waarvoor extern salderen wordt ingezet.
- Het nieuwe beoordelingskader voor intern salderen is direct van toepassing in lopende procedures over bestemmingsplannen.
- Als de activiteiten uit de beoogde referentiesituatie niet meer feitelijk aanwezig zijn op de peildatum, dan mogen voor een plan de ‘Zandzoom-criteria’ (zie ECLI:NL:RVS:2021:1960) worden toegepast om te bepalen of die activiteiten toch mogen worden meegenomen in de referentiesituatie.
NB1: Deze uitspraak gaat primair over de toepassing van de Natura 2000-wetgeving. In milieueffectrapporten worden de gevolgen van een plan of project voor Natura 2000-gebieden conform de vereisten uit de Natura 2000-wetgeving in beeld gebracht. De uitspraak heeft daarom ook gevolgen voor de inhoud van milieueffectrapporten. Over de toepassing in milieueffectrapportage van deze en eerdere uitspraken over intern salderen is echter op het moment van schrijven (februari 2026) nog geen jurisprudentie verschenen. Om duidelijkheid te geven aan de praktijk heeft de Commissie hierover wel een factsheet uitgebracht. Daarin gaan we ook in op plannen van provincies en Rijk.
NB2: bij publicatie van de uitspraak is een nuttig stroomschema gevoegd over het beoordelingskader voor intern salderen bij plannen, zie deze link.
Casus
Op 21 september 2023 heeft de gemeenteraad van Rijswijk het bestemmingsplan "Pasgeld-West" vastgesteld. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de rechtspraakwijziging over intern salderen bij projecten in de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (hierna: de 18 december-uitspraak) ook van toepassing is op bestemmingsplannen. Als deze rechtspraakwijziging ook van toepassing is op bestemmingsplannen, zijn partijen verdeeld over de vraag op welke wijze dat leidt tot een wijziging van het toetsingskader bij bestemmingsplannen. Daarnaast vindt de appellante, een stichting, dat er een milieueffectrapport voor het plan nodig is.Overwegingen van de bestuursrechter
Intern salderen bij plannen - algemeen
Een bestemmingsplan is alleen een plan (zoals bedoeld in de habitatrichtlijn) wanneer dit voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling. Een bestemmingsplan maakt een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk als het meer of ander gebruik toestaat dan de feitelijk aanwezige, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. De ruimtelijke ontwikkelingen kunnen mogelijk worden gemaakt in rechtstreekse bouw- en gebruiksmogelijkheden, wijzigingsbevoegdheden, uitwerkingsplichten en afwijkingsmogelijkheden. Ook gebruik waarvoor in een bestemmingsplan een vergunningstelstel voor de uitvoering van werken (aanlegvergunning) is opgenomen, kan een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maken.
In de 18 december-uitspraak stond de vraag centraal op welke wijze de referentiesituatie mag worden betrokken bij de vaststelling of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten (voortoets). In die uitspraak heeft de Afdeling haar rechtspraak daarover gewijzigd en geoordeeld dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Intern salderen met de referentiesituatie mag wel, onder voorwaarden, betrokken worden als mitigerende maatregel in een Passende beoordeling van de gevolgen van een project.
De Afdeling komt tot het oordeel dat er aanleiding is om haar rechtspraak over intern salderen in de voortoets ook te wijzigen bij bestemmingsplannen. Dit betekent dat, net als bij projecten, de referentiesituatie niet mag worden betrokken in de voortoets: bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling die is voorzien in een bestemmingsplan op voorhand zijn uitgesloten.
Dit betekent dat voortaan in de voortoets de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkelingen in het bestemmingsplan op zichzelf moeten worden onderzocht. Hierbij mag wel rekening worden gehouden met de positieve gevolgen van inherente standaardonderdelen van de ruimtelijke ontwikkeling in de betekenis die het Hof daaraan heeft gegeven in het Eco-Advocacy-arrest (HvJ EU 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477). Positieve gevolgen van wijzigingen aan de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie kunnen in de regel niet worden beschouwd als standaardonderdelen.
Bij de invulling van het plan moet worden uitgegaan van de representatieve maximale planologische mogelijkheden. De bepaling van de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling moet zijn gebaseerd op reële en aannemelijke uitgangspunten.
Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten, dan moet een Passende beoordeling worden opgesteld waaruit de zekerheid wordt verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Die Passende beoordeling zal vaker dan voorheen nodig zijn (red.: daardoor zal mogelijk ook vaker dan voorheen een plan-MER of plan-mer-beoordeling vereist zijn, zie Wat is milieueffectrapportage? - Commissie mer).
Intern salderen met de referentiesituatie mag onder voorwaarden als mitigerende maatregel betrokken worden in de Passende beoordeling voor een plan.
Omgang met eerder beëindigde activiteiten
De referentiesituatie die in een Passende beoordeling kan worden betrokken, wordt ontleend aan de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Uit eerdere rechtspraak volgt dat het onder voorwaarden mogelijk is om activiteiten die al zijn beëindigd voor de gehanteerde peildatum (het moment van het opstellen van de Passende beoordeling) mee te nemen in de referentiesituatie. Zie ook ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2145 met daarin de ‘Zandzoom-criteria’. Aan die criteria wordt hier voldaan.
Voorwaarden voor de inzet van de referentiesituatie als mitigerende maatregel
Een voorwaarde voor het mogen betrekken van de voordelen van mitigerende maatregelen in een Passende beoordeling is dat die voordelen ten tijde van de Passende beoordeling vaststaan. Als het gaat om de wijziging en/of beëindiging van een de referentiesituatie hoeft deze maatregel in de regel nog niet getroffen te zijn ten tijde van de Passende beoordeling. Wel moeten de verwachte voordelen van deze maatregel vaststaan ten tijde van de Passende beoordeling.
Verder moet verzekerd zijn dat de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie is gerealiseerd en niet meer kan worden hervat en dat de daarmee gepaard gaande positieve effecten op Natura 2000-gebieden zijn gerealiseerd voordat de gevolgen van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling optreden. Verder moet gewaarborgd zijn dat de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie waaraan de referentiesituatie wordt ontleend, uitsluitend kan worden ingezet voor de beoogde ruimtelijke ontwikkeling. Dubbele inzet van de referentiesituatie, bijvoorbeeld ook voor extern salderen, moet worden voorkomen. Aan deze voorwaarden wordt hier voldaan.
Rol van intern salderen in de Passende beoordeling: additionaliteitsvereiste
Intern salderen kan alleen als voldaan is aan het additionaliteitsvereiste. Dat betekent dat intern salderen alleen als mitigerende maatregel kan worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie niet nodig is als instandhoudings- of passende maatregel. Dit moet steeds in het concrete geval bij de inzet van intern salderen als mitigerende maatregel in een Passende beoordeling beoordeeld en gemotiveerd worden.
Voor de invulling van het additionaliteitsvereiste door de raad geldt een vergewisplicht. De raad moet zich ervan vergewissen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat het bevoegd gezag dat verantwoordelijk is voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen de wijziging of beëindiging van de referentiesituatie nodig acht als instandhoudings- of passende maatregel. Deze vergewisplicht als invulling van het additionaliteitsvereiste geldt voor alle mitigerende maatregelen (zoals intern- en extern salderen) die worden ingezet in een bestemmingsplan dat wordt vastgesteld door de raad.
De invulling van het additionaliteitsvereiste is dus anders voor een bestemmingsplan dan voor plannen of toestemmingsbesluiten van een provinciebestuur of de minister, zoals een provinciaal inpassingsplan of tracébesluiten (vergelijk ABRvS 24 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 en ABRvS 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3981).
Invulling additionaliteitsvereiste in dit geval
De raad heeft een aanvullende motivering gegeven over het additionaliteitsvereiste. In deze notitie staat wat de effecten zijn op de Natura 2000-gebieden Coepelduynen, Meijendal & Berkheide, Westduinpark & Wapendal, Solleveld & Kapittelduinen en Voornes Duin. Daarna heeft de raad per Natura 2000-gebied, aan de hand van de natuurdoelanalyse (hierna: NDA), uiteengezet wat de staat van de natuurwaarden is en welke maatregelen nodig zijn voor die natuurwaarden. De raad heeft onder andere de volgende informatie genoemd als het gaat over stikstofdepositie en benodigde maatregelen:
- De relevante knelpunten worden niet veroorzaakt maar versterkt door stikstofdepositie;
- Er is sprake van een toename aan oppervlak van het relevante habitattype;
- Maatregelopties gaan bijvoorbeeld over ontgraven of verlagen van de waterstand;
- Er zijn systeem- en procesmaatregelen nodig;
- Uit AERIUS-Monitor volgt dat sprake is van een blijvende dalende trend van stikstofdepositie.
De raad hoefde in deze gegevens geen aanwijzingen te zien dat de ingezette maatregel - de beëindiging van de gerberakwekerij - door het bevoegd gezag nodig wordt geacht als instandhoudings- of passende maatregel. Ten tijde van de vaststelling van het plan ontbrak deze motivering, maar de Afdeling passeert dit gebrek omdat niet aannemelijk is dat belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld.
Gevolgen voor lopende procedures
Deze rechtspraakwijziging is direct van toepassing in lopende procedures over bestemmingsplannen.
Milieueffectrapportage
Appellante betoogt dat er aanzienlijke milieueffecten optreden en dat het plan daarom mer-plichtig is. Ook zou de raad de projecten binnen RijswijkBuiten in kleinere stukken opgeknipt hebben en blijft het plan daardoor onder de drempelwaarde.
De Afdeling overweegt dat het project RijswijkBuiten niet opgeknipt is in kleinere bestemmingsplannen. Voor het stedelijk ontwikkelingsproject RijswijkBuiten, dat voorziet in ontwikkeling van het hele gebied, is juist een gecombineerd plan- en project-MER opgesteld. Het voorliggende plan maakt deel uit van dat project en is niet het eerste ruimtelijke besluit dat voorziet in een deel van de activiteiten die zijn betrokken in het gecombineerde plan- en project-MER. Dit brengt met zich dat bij de vaststelling van het voorliggende plan in beginsel geen verplichting meer bestaat tot het uitvoeren van een mer-beoordeling (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 20 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3560).
Uitspraak
Het beroep is ongegrond.