ECLI:NL:RVS:2013:1694

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Instandhoudingsmaatregelen om instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied te realiseren die geen directe samenhang hebben met projecten waarvoor een Nbw-vergunning wordt verleend, kunnen niet als mitigerende maatregelen worden aangemerkt.
• Voor een passende beoordeling waarin wordt geconcludeerd dat een toename van stikstofdepositie geen significante effecten kan hebben vanwege de te treffen instandhoudingsmaatregelen, moeten de effecten van een toename van de stikstofdepositie worden gekwantificeerd en afgezet tegen de hoeveelheid stikstof die met dankzij de instandhoudingsmaatregelen uit een Natura 2000-gebied wordt verwijderd. Dat is nodig om te bepalen of de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen worden aangetast.
• In de cumulatieve effectbeoordeling in het kader van de Nbw-vergunning moeten projecten worden betrokken die ten tijde van het besluit
  1 een Nbw-vergunning hebben verkregen;
  2 nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd;
  3 afzonderlijk of met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben.
  Niet betrokken hoeven te worden:
  - projecten waarvoor een Nbw-vergunning is vereist, maar die nog niet is verleend;
  - in principe projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend en die al zijn uitgevoerd;
  - in principe bestaande activiteiten waarvoor geen Nbw-vergunning benodigd is.

Casus

Op 28 februari 2013 en 10 april 2008 hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland Nbw-vergunningen verleend aan Electrabel Nederland N.V. en aan E.ON Benelux N.V. (thans: GDF Suez) voor de aanleg en het gebruik van twee elektriciteitscentrales op de Maasvlakte te Rotterdam. Beide vergunningen zijn in bezwaar gehandhaafd. Een aantal appellanten heeft vervolgens beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak ingesteld.

Niet in geschil is dat de twee centrales negatieve effecten hebben op de omliggende Natura 2000-gebieden vanwege de toename van stikstofdepositie. Die bedraagt maximaal 8 mol/ha/jaar op de meest nabijgelegen gebieden.

Appellanten vinden dat in de passende beoordeling alle Natura 2000-gebieden in Zuid-Holland hadden moeten worden betrokken. Dat is niet gebeurd. Verder achten ze het onjuist dat daarin instandhoudingsmaatregelen zijn betrokken bij de conclusie dat er geen significante effecten zullen optreden. Deze maatregelen zijn volgens hen nodig om de behoud- en verbeterdoelstellingen te kunnen realiseren en niet om voor nieuwe projecten extra stikstofemissies mogelijk te maken. Bovendien staat niet vast dat de maatregelen daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Zelfs als ze blijvend worden uitgevoerd, hebben gedeputeerde staten niet aangetoond dat hiermee een netto afvoer van stikstof uit de betrokken Natura 2000-gebieden zal ontstaan. Appellanten menen dat de cumulatie met andere projecten met negatieve effecten op de Natura 2000-gebieden onvoldoende is onderzocht.

Gedeputeerde staten stellen dat voldoende Natura 2000-gebieden in de passende beoordeling zijn betrokken. Ze overwegen dat de instandhoudingsmaatregelen zullen worden opgenomen in de beheerplannen voor de betreffende gebieden en ook zonder de beheerplannen en zonder de twee centrales worden uitgevoerd. Dit zijn volgens gedeputeerde staten dan ook geen mitigerende of compenserende maatregelen. De daarvoor benodigde financiële middelen zijn al beschikbaar en niet afhankelijk van de vaststelling van de beheerplannen. Verder stellen gedeputeerde staten dat met 1 kg/ha/jaar maaisel ook 1 mol/ha/jaar stikstof uit een natuurgebied wordt afgevoerd. In de praktijk worden duizenden kilo’s maaisel per hectare per jaar verwijderd. Door deze overdimensionering hebben nieuwe deposities van enkele mol/ha/jaar geen invloed op de effectiviteit van deze maatregelen. Uit de passende beoordeling blijkt dat met de instandhoudingsmaatregelen - ook met de huidige achtergronddepositie - de instandhoudingsdoelstellingen voor de betrokken Natura 2000-gebieden kunnen worden gehaald. Structureel lagere deposities zijn voor het behalen van deze doelstellingen niet noodzakelijk. Daarom is het niet noodzakelijk om voorschriften aan de vergunningen te verbinden om de stikstofdepositie van beide centrales te verminderen.

Gedeputeerde staten vinden dat de toename van het scheepvaartverkeer is toegerekend aan de voorliggende projecten en is meegenomen in de passende beoordeling. Ook zijn andere projecten in de beoordeling van de cumulatieve effecten betrokken. Projecten die ten tijde van de bestreden besluiten al in bedrijf waren, zijn al meegenomen in de achtergrondwaarden.

Overwegingen van de bestuursrechter
Voldoende Natura 2000-gebieden in onderzoek betrokken (reikwijdte passende beoordeling)
In de passende beoordeling zijn de effecten onderzocht op de gebieden Coepelduynen, Meijendel & Berkheide, Westduinpark & Wapendal, Solleveld & Kapittelduinen, Duinen Goeree & Kwade Hoek, Spanjaards Duin en Voornes Duin. Door appellanten is niet weersproken dat deze gebieden het dichtst bij de toekomstige centrales liggen. Nu verder geen gegevens zijn overgelegd waaruit blijkt dat beide centrales mogelijk ook verslechterende effecten hebben op habitattypen in andere Natura 2000-gebieden, kon de passende beoordeling aan de bestreden besluiten ten grondslag worden gelegd. Daarbij komt gewicht toe aan de afstand van de projectlocaties tot Natura 2000-gebieden die appellanten noemden.

Instandhoudingsmaatregelen in de passende beoordeling; vanwege ontbreken van samenhang met projecten geen mitigerende maatregelen
Partijen zijn het er over eens dat centrales zijn aan te merken als projecten in de zin van artikel 19d lid 1 Nbw en dat ze mogelijk significante gevolgen hebben voor de omliggende Natura 2000-gebieden. Ook is duidelijk dat aan de projecten geen maatregelen zijn verbonden waarmee een toename van stikstofdepositie op deze gebieden door de centrales wordt voorkomen of beperkt. Vast staat dat de uitvoering van deze maatregelen niet afhankelijk is van het realiseren van een of beide centrales. De maatregelen zijn noodzakelijk om de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden te kunnen realiseren. Ze kunnen wegens het ontbreken van een directe samenhang met de onderhavige projecten niet als mitigerende maatregelen worden aangemerkt. Dat wordt niet anders door in de vergunningvoorschriften de uitvoering ervan verplicht te stellen. Ook is niet gebleken dat de overdimensionering van de instandhoudingsmaatregelen, nog daargelaten of daarvan sprake is, geheel of gedeeltelijk samenhangt met beide projecten.

Daarom dienen gedeputeerde staten met de passende beoordeling inzichtelijk te maken dat de zekerheid is verkregen dat de projecten - ook zonder dat mitigerende maatregelen zijn voorzien - de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen aantasten.

Voldoende mate van zekerheid uitvoering instandhoudingsmaatregelen
In de passende beoordeling zijn het bestaande beheer en de mogelijke uitbreiding en intensivering ervan beschouwd. Om deze maatregelen als feitelijke ontwikkeling te kunnen aanmerken, moet in de eerste plaats voldoende zeker zijn dat ze daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht, geeft de Afdeling geen aanleiding om daaraan te twijfelen.

Inzicht in wijze van uitvoering en positieve en negatieve effecten instandhoudingsmaatregelen
Uit de passende beoordeling blijkt niet of de instandhoudingsmaatregelen eenmalig of blijvend in uitvoering zijn in de genoemde Natura 2000-gebieden. Verder is per Natura 2000-gebied onvoldoende aandacht besteed aan zowel de verwachte positieve als negatieve effecten van de voortzetting dan wel uitbreiding en intensivering van de instandhoudingsmaatregelen, afgezet tegen de verwachte effecten van de twee projecten en het kunnen verwezenlijken van de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden. Dit klemt temeer nu de centrales leiden tot een toename van stikstofdepositie, terwijl in de autonome situatie de achtergronddepositie de kritische depositiewaarde voor de habitattypen in delen van de Natura 2000-gebieden reeds overschrijdt en voor een aantal van die habitattypen een verbeterdoelstelling geldt. Bovendien zullen de maatregelen niet leiden tot een afname van de achtergronddepositie op de daarvoor gevoelige habitattypen.

Kwantificering effecten stikstofdepositie
In de passende beoordeling is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gekwantificeerd hoe de achtergronddepositie van stikstof samen met de toename als gevolg van beide projecten zich verhoudt tot de hoeveelheid stikstof die met de beoogde instandhoudingsmaatregelen wordt verwijderd. Onduidelijk is of de maatregelen verslechtering van de stikstofgevoelige habitattypen voorkomen en voldoende zijn voor het op termijn behalen van de instandhoudingsdoelstellingen. Verder is onduidelijk in hoeverre de huidige maatregelen overgedimensioneerd zijn en is niet inzichtelijk dat zonder aanvullende mitigerende maatregelen voor de twee projecten geen afbreuk wordt gedaan aan de effectiviteit van de instandhoudingsmaatregelen. Evenmin blijkt uit de passende beoordeling dat het op termijn behalen van die instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar wordt gebracht.

Gedeputeerde staten hebben zich in de bestreden besluiten ten onrechte op het standpunt gesteld dat uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast.
 

Cumulatie
Gedeputeerde staten stellen terecht dat bij het verlenen van de Nbw-vergunning mogelijke cumulatie met andere projecten waarvoor de vereiste Nbw-vergunning nog niet is verleend, niet hoeft te worden beschouwd omdat doorgaans niet zeker is of de vergunning verleend zal worden en met welke voorschriften. Zie ook de Afdelingsuitspraken van 9 december 2009, zaaknr. 200805338/1/R2 en zaaknr. 200809149/1/R2. Deze andere projecten zijn aan te merken als een onzekere toekomstige gebeurtenis.

Over projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend ten tijde van het nemen van het bestreden besluit en die ook al zijn uitgevoerd, dan wel bestaande activiteiten waarvoor geen Nbw-vergunning benodigd is, overweegt de Afdeling dat aangenomen mag worden dat de gevolgen ervan meestal al zijn verdisconteerd en niet meer in de beoordeling van de cumulatieve effecten hoeven te worden betrokken.

Projecten waarvoor een Nbw-vergunning is verleend, maar die nog niet of slechts ten dele zijn uitgevoerd ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, en die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen negatieve effecten op de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen hebben, dienen wel afzonderlijk in de beoordeling van de cumulatieve effecten te worden betrokken.

In beginsel is de datum van de verlening van de in geschil zijnde Nbw-vergunning bepalend voor de vraag welke andere projecten een onzekere toekomstige gebeurtenis zijn, tenzij een besluit op bezwaar is genomen. In dat laatste geval is de datum van het besluit op bezwaar bepalend.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen gegrond.