ECLI:NL:RVS:2012:BX5285

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• De maximale mogelijkheden van een bestemmingsplan moeten worden onderzocht. Dat betekent dat alle mogelijkheden, ook die die pas na het vaststellen van een op het moederplan volgend wijzigingsplan ontstaan, moeten worden betrokken in het MER. Dit betekent ook:
  • als het plan meerdere wijzigingsbevoegdheden kent, moet op alle bevoegdheden worden ingegaan;
  • dat alle effecten van een planologische uitbreiding van bestaande activiteiten worden bezien.
• Ook de Passende beoordeling (als onderdeel van het plan-MER) moet ingaan op de maximale mogelijkheden van het plan.
• Het enkele feit dat buiten een zone van 3.000 meter rondom een Natura 2000-gebied waarbuiten het effect van uitstoot van ammoniak duidelijk afneemt is niet zonder meer toereikend voor het oordeel dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Vergelijk ABRvS van 28 november 2012, zaaknr. 201106128/1/A4.
• Het vaststellingsbesluit voor een bestemmingsplan kan beter worden onderbouwd, als (volks)gezondheidsapecten zijn meegenomen in het MER.

Casus

Het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" is door de gemeenteraad van Lochem op 7 december 2010 vastgesteld. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het buitengebied van Lochem, met uitzondering van de kernen Lochem, Gorssel, Eefde, Epse, Laren, Barchem, Almen, Harfsen en Exel. Ten behoeve van het bestemmingsplan is een plan-m.e.r. doorlopen. Het plan-MER bevat een Passende beoordeling.

Eerder is het reconstructieplan voor dit gebied vernietigd, onder meer voor de aangewezen verwevingsgebieden (zie ABRvS 24 januari 2007, zaaknr. 200504831/1). Desondanks heeft de gemeenteraad het beleid ten aanzien van de verwevingsgebieden overgenomen en als eigen beleid toegepast. Zo zijn alleen ter plaatse van de aanduiding ‘intensieve veehouderij’ intensieve veehouderijen mogelijk en niet ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-voeropslag’. Het beleid is dat een bouwkavel voor intensieve veehouderijen tot maximaal 1 ha kan worden vergroot. Er zijn wel uitzonderingen voor bestaande situaties gemaakt.

Op andere punten is het Reconstructieplan overeind gebleven, zoals voor de aanwijzing van het LOG Larense Broek, en voorziet het in een ‘zonering intensieve veehouderij’. Deze bestaat uit extensiveringsgebieden, verwevingsgebieden en landbouwontwikkelingsgebieden (LOG’s). De gemeenteraad heeft deze zonering overgenomen in het bestemmingsplan voor het buitengebied.

In het plan is onder meer de mogelijkheid opgenomen om met de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid:
- een grondgebonden en gemengd agrarisch bedrijf in een LOG om te schakelen naar een intensieve veehouderii,
- een agrarisch bouwvlak tot maximaal 3 ha uit te breiden; en
- een bouwkavel intensieve veehouderij in een LOG tot maximaal 1,5 ha uit te breiden.

Appellanten voeren het volgende aan:

1. Reconstructieplan
Appellanten voeren aan dat de gemeenteraad een nadere ruimtelijke afweging had moet maken bij het opnemen van de zonering intensieve veehouderij in het bestemmingsplan.

2. Wijzigingsbevoegdheden, Passende beoordeling en m.e.r.
De appellanten stellen:

• dat sommige wijzigingsbevoegdheden zich niet verhouden met het beleid om geen nieuwe bouwpercelen voor intensieve veehouderijen toe te staan;
• dat de uitwerking van deze bevoegdheden ten onrechte niet is meegenomen in de Passende beoordeling (en het plan-MER);
• dat de gevolgen van het plan voor geurhinder onvoldoende zijn onderzocht;
• dat er geen goed woon- en leefklimaat zijn. als nieuwvestiging via de wijzigingsbevoegdheden plaatsvindt;
• dat er ten onrechte is aangenomen dat alle veehouderijbedrijven voldoen aan de eisten van het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: het Besluit);
• dat bij de berekening van de cumulatieve geurhinder ten onrechte geen rekening gehouden is met veehouderijbedrijven die dieren houden waarvoor ingevolge de Wet geurhinder en veehouderij een afstandsnorm geldt;
• dat agrarische bedrijfswoningen ten onrechte niet zijn betrokken in het onderzoek;
• dat de risico’s voor de volksgezondheid onvoldoende zijn onderzocht.

De gemeenteraad verwijst ter verweer naar het plan-MER behorende bij het ontwerpbestemmingsplan en de daaraan ten grondslag gelegde onderzoeken.

3. Intensieve veehouderij Warfveendijk te Laren
Over een intensieve veehouderij voor het perceel Warfveendijk te Laren voeren appellanten nog aan dat onvoldoende is aangegeven dat deze geen gevolgen heeft voor de omgeving en voor Natura 2000-gebieden.

4. Uitbreidingsmogelijkheden bedrijf te Lochem en EHS
Over de uitbreiding van een bedrijf te Lochem stellen appellanten onder meer dat de gevolgen voor de EHS onvoldoende zijn onderzocht.

Overige beroepsgronden worden in deze samenvatting niet besproken.

NB De Commissie m.e.r. heeft het plan-MER getoetst onder projectnr. 2267.

Overwegingen van de bestuursrechter

Ad 1. Reconstructiewet
Aangezien in het reconstructieplan is vermeld dat artikel 17, eerste lid, Reconstructiewet van toepassing is op de zonering intensieve veehouderij, werkt de zonering bindend door naar het bestemmingsplan. Hiervoor was dus, anders dan appellanten stellen, geen nadere ruimtelijke afweging nodig.

Ad 2. Wijzigingsbevoegdheden, Passende beoordeling en m.e.r.

* Omschakeling van een grondgebonden en gemengd agrarisch bedrijf in een LOG naar een intensieve veehouderij
Aan de toepassing van de bevoegdheid tot omschakeling van een grondgebonden en gemengd agrarisch bedrijf in een LOG naar een intensieve veehouderij is onder meer de voorwaarde gekoppeld dat niet meer dan 1,5 ha van de oppervlakte van de bedrijfsgebouwen wordt gebruikt voor een intensieve veehouderij. De bevoegdheid tot uitbreiding van een agrarisch bouwvlak tot maximaal 3 ha mag worden gebruikt, tenzij in de aanvullende regels voor intensieve veehouderij een andere maximum omvang is bepaald en als het woon- en leefklimaat van derden niet wordt aangetast. De Afdeling bestuursrechtspraak overweegt dat geen directe grondslag voor de vestiging van nieuwe intensieve veehouderijen wordt geboden. Er is derhalve geen aanleiding om in zoverrre te oordelen dat het plan niet in overeenstemming is met het bij de vaststelling van het plan gehanteerde uitgangspunt dat het plan niet voorziet in nieuwvestiging van agrarische bedrijven. Bovendien wordt voor het LOG het maximum bepaald op 1,5 ha omdat de toepassing van de bevoegdheid tot uitbreiding tot maximaal 3ha dan niet mogelijk is in dat gedeelte van het gebied.

Over het ontbreken van onderzoek naar de gevolgen voor de omgeving van de wijzigingsbevoegdheden, verwijst de Afdeling allereerst naar artikel 19j van de Nbw 1998. In het MER is vermeld dat de gevolgen van het plan voor het milieu zijn onderzocht voor vier scenario’s, uitgaande van de in het ontwerpplan toegekende bouwkavels en de in 2009 bestaande milieuvergunningen. In het meest milieubelastende scenario wordt ervan uitgegaan dat de oppervlakte van de bouwkavel van een veehouderij ten opzichte van 2005 evenredig zal doorgroeien of afnemen, met dien verstande dat voor de groeiers wordt uitgegaan van nog eens 20% extra veebezetting. In het kader van het MER is onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan voor de geurbelasting. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Ammoniakemissie en -depositie rondom Natura 2000-gebieden en EHS en geurbelasting op woningen en ontwikkelingsmogelijkheden veehouderijen in de gemeente Lochem", gedateerd februari 2010 (hierna: het rapport). In het rapport staat dat het effect van het bestemmingsplan op de geursituatie in de omgeving is bepaald aan de hand van de vier scenario's. Daarbij is rekening gehouden met de grenzen die de toegestane geuremissies volgens de Wet geurhinder en veehouderij. Volgens het MER is de geurbelasting in de vier onderzochte scenario's zowel buiten als binnen de bebouwde kom vrijwel gelijk of minder dan in de referentiesituatie in 2009. Voorts zijn de gevolgen van het plan voor de volksgezondheid onderzocht. Het plan zal naar verwachting de verspreiding van infectieziekten niet bevorderen, zo staat in het MER.

De Afdeling stelt voorop dat opname van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. Daarom dient al bij de vaststelling van het moederplan waarin de wijzigingsbevoegdheid staat, te worden onderzocht of de invulling ervan mogelijk is, waarbij sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden. Ook moet worden bezien of gebruik van de maximale mogelijkheden van het plan kan leiden tot significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden.

Over het omschakelen van een grondgebonden en een gemengd agrarisch bedrijf in een LOG naar een intensieve veehouderij wordt overwogen dat nergens rekening is gehouden met deze wijzigingsbevoegdheid. De raad heeft dit ter zitting erkend. Derhalve staat vast dat de raad bij de vaststelling van het plan niet heeft bezien of de invulling van deze wijzigingsbevoegdheid significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden.
Evenmin heeft de raad onderzocht of een invulling van de wijzigingsbevoegdheid mogelijk is, waarbij sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden.

Over de wijzigingsbevoegdheid tot omschakeling van een grondgebonden en gemengd agrarisch bedrijf in een LOG naar een intensieve veehouderij concludeert de Afdeling dat het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het plan onzorgvuldig is en is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Deze wijzigingsbevoegdheid is dus in strijd met artikel 19j van de Nbw 1998 en artikel 3:2 Awb.

* Uitbreiding van een bouwkavel van een intensieve veehouderij in het LOG tot maximaal 1,5 ha
De Afdeling overweegt dat de gevolgen van het plan voor het milieu zijn onderzocht aan de hand van eerder vermelde vier scenario's en groeicijfers. De raad heeft toegelicht dat het meest milieubelastende scenario tot stand is gekomen in samenspraak met de Commissie m.e.r. en het meest realistische scenario is in het licht van de maximale uitbreidingsmogelijkheden van het plan. Daarbij heeft de raad in aanmerking genomen dat de planperiode van een bestemmingsplan niet onbeperkt is. Bovendien vond de raad het belangrijk dat de omvang van de bestaande bouwvlakken vaak al groot is, waardoor de uitbreidingsmogelijkheden beperkt zijn. Er is, aldus de Afdeling, uitgegaan van een scenario dat representatief is voor de maximale planologische mogelijkheden die het plan biedt voor de uitbreiding van een bouwkavel van een intensieve veehouderij in het LOG.

Voor zover appellanten betogen dat de onderzoeken bij het plan ook op andere punten gebreken bevatten, overweegt de Afdeling het volgende:

• de Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek naar de gevolgen voor de geurbelasting zodanige gebreken dan wel leemten in kennis vertoont dat de raad dit onderzoek niet aan het plan ten grondslag heeft kunnen leggen. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de raad in dit onderzoek de agrarische bedrijfswoningen die deel uitmaken van andere veehouderijen, buiten beschouwing heeft gelaten. De raad heeft namelijk van belang mogen achten dat deze woningen vooral geurhinder wordt ondervinden van de eigen veehouderij, waartegen geen bescherming hoeft te worden geboden. Ook zijn de gevolgen voor de cumulatieve geurbelasting onderzocht. De Afdeling gaat niet mee in de stelling van appelanten dat ten onrechte de geurhinder van veehouderijen waarvoor op grond van de Wet geurhinder en veehouderij een afstandsnorm geldt, niet is meeberekend. Daarbij is van belang dat dit dieren betreft waarvoor in de ministeriële regeling geen geuremissiefactor is vastgesteld. Daardoor bestaan geen aanknopingspunten voor het meerekenen van deze geurhinder bij de beoordeling van de cumulatieve geurhinder. Verder acht de Afdeling het niet onredelijk dat in het onderzoek naar de geurhinder het uitgangspunt is gehanteerd dat veehouderijen voldoen aan de eisen van het Besluit. Het Besluit bepaalt namelijk dat dierenverblijven, waar emissiearme huisvestingssystemen voor beschikbaar zijn, op den duur emissiearm moeten zijn uitgevoerd. Op grond van het Besluit mogen alleen nog huisvestingssystemen met een emissiefactor die niet hoger is dan de maximale emissiewaarde, toegepast worden.
• het betoog van appellanten dat geen onderzoek is gedaan naar de risico's van uitbreidingen van intensieve veehouderijen voor de volksgezondheid, volgt de Afdeling niet. Uit het MER blijkt dat de kans op het uitbreken van infectieziekten die kunnen worden overgedragen van dieren op mensen voor de vier scenario's zijn onderzocht. Niet aannemelijk is gemaakt dat het onderzoek op dit punt zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de raad zich op dit punt niet op het MER heeft kunnen baseren. De enkele verwijzing door appellanten naar een informatieblad van de GGD is hiervoor onvoldoende;
• appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat in het onderzoek naar de effecten van het plan op de Natura 2000-gebieden ten onrechte is aangenomen dat buiten een zone van 3.000 meter rondom Natura 2000-gebieden het effect van de uitstoot van ammoniak duidelijk afneemt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het rapport "Effecten van ammoniak op de Nederlandse natuur" weliswaar blijkt dat op een afstand van 3.000 meter van de bron nog een deel van de vrijgekomen ammoniak moet neerslaan, maar niet dat de depositie per ha per jaar op een afstand van meer dan 3.000 meter zo hoog is dat hiermee rekening moest worden gehouden. Gelet hierop is niet aannemelijk gemaakt dat de Passende beoordeling zodanige gebreken dan wel leemten in kennis vertoont, dat de raad de Passende beoordeling in zoverre niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan zijn besluit.

Over de wijzigingsbevoegdheid tot uitbreiding van een bouwkavel van een intensieve veehouderij in het LOG tot maximaal 1,5 ha concludeert de Afdeling dat de gemeenteraad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de maximale mogelijkheden zijn onderzocht en dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast. Ook kon de gemeenteraad zich op het standpunt stellen dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden mogelijk is en dat de doelstelling van reconstructie wordt bereikt. Daartoe wordt overwogen dat de raad bij de beoordeling van het woon- en leefklimaat, in tegenstelling tot hetgeen appellanten beweren, niet enkel heeft verwezen naar de normen van de Wet geurhinder en veehouderij. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij ook van belang heeft geacht dat een groot aantal agrarische bedrijven in het buitengebied de bedrijfsactiviteiten zal beëindigen. Tevens heeft de raad in ogenschouw genomen dat de ontwikkelingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven in het plan beperkt zijn, gelet op de omstandigheid dat de huidige bouwkavels al een aanzienlijke omvang hebben. Bovendien heeft de raad voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid als voorwaarde gesteld dat het woon- en leefklimaat voor woningen van derden niet wordt aangetast.

Ad 3. Intensieve veehouderij aan de Warfveendijk te Laren
De Afdeling overweegt dat het vorige bestemmingsplan niet in de weg stond aan de vestiging van een intensieve veehouderij op dit perceel. Voorts is de oppervlakte van het bouwvlak in het voorliggende plan ten opzichte van het vorige bestemmingsplan niet vergroot. Voor het bedrijf is een omgevingsvergunning verleend voor het houden van 2.160 vleesvarkens. In het kader hiervan is onderzocht dat het bedrijf 9,66 odour units per kubieke meter lucht op het dichtstbijzijnde perceel veroorzaakt. Ingevolge de Wet geurhinder en veehouderij geldt een norm van 14 odour units per kubieke meter lucht. De raad mocht hiervan bij de vaststelling van het plan uitgaan. Appellanten hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat het plan tot onevenredige gezondheidsrisico’s zal leiden.

Verder constateert de Afdeling dat het perceel 5 kilometer van het Natura 2000-gebied Borkeld ligt. De Passende beoordeling heeft hierop geen betrekking, terwijl uit het advies van de StAB blijkt dat deze intensieve veehouderij er significant negatieve effecten met zich kan brengen. Bovendien is van belang dat het gebied Borkeld zwaar onder druk staat, nu de achtergrondwaarde voor stikstof de kritische depositiewaarde overschrijdt van een van de habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen. Tevens is volgens de Afdeling van belang dat op het perceel ten tijde van het plan geen intensieve veehouderij gevestigd was. Het bestemmingsplan voorziet in zoverre in een nieuwe functie. Ook al neemt het effect vanaf 3.000 meter van een Natura 2000-gebied af, toch is alleen deze vaststelling in dit geval niet zonder meer toereikend voor het oordeel dat de natuurlijke kenmerken van Borkeld niet door het plan worden aangetast. Het plan is dus ook op dit punt in strijd met artikel 19j Nbw 1998 vastgesteld.

Ad 4. Uitbreidingsmogelijkheden bedrijf te Lochem en EHS
Niet in geschil is dat het bestemmingsplan voorziet in een planologische uitbreiding van de bedrijfsbebouwing op een perceel te Lochem. Het bedrijf kan met 1302,55 m² (=40%) uitbreiden ten opzichte van het vorige bestemmingsplan. Nog verder uitbreiden kan volgens de gemeenteraad onder meer niet vanwege de EHS. Appellanten vinden dat dit ook al geldt voor de uitbreiding van 40%. De Afdeling overweegt dat voor deze niet geringe uitbreiding ook de gevolgen voor onder meer de EHS moesten worden bezien. Ten onrechte heeft de raad gesteld dat het hier om een bestaande situatie gaat. In het licht van de, volgens de gemeenteraad, kwestbare landschappelijke situatie is het onvoldoende te stellen dat de ontwikkeling van het perceel niet kan leiden tot een significante aantasting van de EHS. De enkele stelling dat de milieueffecten voldoende zijn onderzocht voor het verlenen van de Wm-vergunningen, is onvoldoende omdat de gevolgen op de EHS dan niet worden bezien. Daar komt bij dat de gemeenteraad de gevolgen voor de verkeersituatie niet in kaart heeft gebracht. Dat ook andere bedrijven bijdragen aan de verkeersbelasting is geen reden om hiervan geen rekenschap te geven bij de vaststelling van het plan. Voor de geluidbelasting op omliggende woningen is van belang dat ze zeer dicht bij het bedrijf liggen. Het bestemmingsplan is op dit punt in strijd met artikel 3:2 Awb.

Uitspraak
Een aantal beroepsgronden zijn gegrond. Het bestemmingsplan wordt op onderdelen vernietigd. Daaronder is de wijzigingsbevoegdheid tot omschakeling van een grondgebonden en gemengd agrarisch bedrijf in een LOG naar een intensieve veehouderij (artikel 3, lid 7, aanhef en onder 2, planregels). Ook gaat de aanduiding ‘intensieve veehouderij’ op het perceel Warfveendijk te Laren onderuit. Het plandeel met de bestemming ‘bedrijven’ voor het perceel te Lochem wordt ook vernietigd.

De Afdeling bestuursrechtspraak draagt de gemeenteraad van Lochem op om met inachtneming van de uitspraak voor 15 september 2013 een nieuw besluit te nemen.