ECLI:NL:RVS:2012:BV8071

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Er geldt een m.e.r.-plicht voor een autosnelweg en een autoweg wanneer de bestemde weg alleen toegankelijk is via knooppunten of kruispunten met verkeerslichten en waar het verboden is te stoppen of voor een weg die onder het Reglement verkeersregels en verkeerstekens valt.
• Er kan ook zonder m.e.r.-plicht (vrijwillig) een m.e.r. worden doorlopen.
• Indien een MER voor een ander plan/besluit inhoudelijk wordt betrokken bij de vaststelling van een plan, dan moet het MER tervisie gelegd worden bij dit (ontwerp)plan.
• Indien in het bestemmingsplan (of inpassingsplan) niet geborgd is welke type grond zal worden gestort, kan niet zonder meer gesteld worden dat een m.e.r. niet nodig is (alleen bij kwaliteit klasse A is geen m.e.r. verplicht).

Casus

Bij besluit van 9 maart 2011 hebben Provinciale Staten van Groningen het inpassingsplan “Wegomlegging N355 (Noordhorn-Zuidhorn)” vastgesteld. Het inpassingsplan vormt de juridische planologische basis voor de omlegging van de provinciale weg N355 bij Noordhorn en Zuidhorn. Daarvoor zal een weg ten noorden van de kern Zuidhorn worden aangelegd, die via een tunnel bij de kern Noordhorn en een rotonde zal aansluiten op de bestaande ontsluitingswegen. Ook wordt een verbindingsweg gerealiseerd tussen de Rijksstraatweg en de omgelegde N355. Verder is voorzien in gronddepots aan weerszijden van het Van Starkenborghkanaal voor het bergen van grond en voor de op- en afrit naar de brug over het kanaal.

NB1 Ten behoeve van het tracé is op vrijwillige basis (dus zonder dat er een m.e.r.-plicht was) een m.e.r. doorlopen. Dit geschiedde voor een van de partiële herzieningen van het toenmalige provinciale omgevingsplan (POP). De provincie Groningen heeft in het MER een aantal alternatieven onderzocht. Hierin komen de volgende keuzes aan bod:

• oostelijke omlegging Zuidhorn;
• oostelijke omlegging Noordhorn;
• kruising van Starkenborgkanaal met een brug of aquaduct;
• inpassingsmaatregelen;
• maatregelen voor het kruisend (langzaam) verkeer;
• mitigerende maatregelen.

De Commissie constateerde bij de toetsing van het MER enkele tekortkomingen (zie projectnr. 1599):

• de bandbreedte van de alternatieven;
• het meest milieuvriendelijke alternatief (mma);
• de effectbepaling.

In een aanvulling op het MER is de bandbreedte van de alternatieven herzien. De effectscores zijn aangepast en duidelijker toegelicht. Door deze aanpassingen is een goede effectvergelijking van de alternatieven mogelijk. De Commissie constateert dat de totstandkoming van het mma is onderbouwd, maar dat de gekozen beoordelingsmethodiek voor discussie vatbaar is. In vervolg hierop heeft de provincie twee nieuwe varianten uitgewerkt in een tweede aanvulling. De milieueffecten van deze alternatieven zijn op dezelfde wijze als in het MER in beeld gebracht. Op basis van het MER hebben provinciale staten op 23 april 2008 een keuze voor de locatie van het tracé gemaakt. Vervolgens is die locatie van het tracé vastgelegd in het Provinciaal Omgevingsplan en in de Omgevingsverordening.
Voor de verruiming van het Van Starkenborghkanaal is ruim tien jaar geleden een m.e.r. doorlopen. Ook het MER Berging van grond bij verruiming van Van Starkenborghkanaal wordt door appellanten in deze procedure ingeroepen. Advisering van de Commissie m.e.r. daarover is te vinden onder projectnr. 947. Eerder al is op grond van artikel 19, lid 2, WRO (oud) een vrijstelling verleend voor het project.

NB 2 De uitspraak is onder oud recht en dus het oude Besluit m.e.r. 1994 gedaan. Het nieuwe besluit heeft met name consequenties voor de categorie betreffende het storten van bagger. Overigens kan er bij het storten van klasse A-grond wel degelijk sprake zijn van een m.e.r.-beoordelingsplicht (D 18.3).

Onvoldoende tervisielegging van onderzoek
Appellanten stellen dat niet alle onderzoeken ter inzage zijn gelegd. Zo is het onderzoek naar vleermuizen slechts als samenvatting bij het plan gevoegd en als zodanig ter visie gegaan.

MER en verkeer
Appellanten stellen zich op het standpunt dat er (ook!) voor het inpassingsplan een verplichting was voor het opstellen van een MER. Provinciale Staten voeren aan dat geen sprake is van een autoweg in de zin van het Besluit m.e.r.. Provinciale staten brengen naar voren dat niettemin een m.e.r.-procedure is gevoerd om de locatie van het tracé van de omlegging van de N355 te kunnen bepalen. Op basis van het MER hebben provinciale staten op 23 april 2008 een keuze voor de locatie van het tracé gemaakt. Vervolgens is die locatie van het tracé vastgelegd in het Provinciaal Omgevingsplan en in de Omgevingsverordening. Het MER is niet ter inzage gelegd bij het nu voorliggende inpassingsplan. Appellanten menen ook dat er een beter alternatief is voor het gekozen tracé.

Gronddepots en MER
Appellanten betogen dat ten onrechte het MER “Grondberging en Van Starkenborghkanaal” niet aan het inpassingsplan gekoppeld is. Zij menen dat ten onrechte geen recent onderzoek is gedaan naar de kwaliteit van de baggerspecie en het slib, waardoor het inpassingsplan niet kan worden uitgevoerd. Eventuele verontreinigingen zullen gevolgen hebben voor aan de gronddepots grenzende landbouwgronden. Er is niet voorzien in een tijdelijk depots en de plantoelichting niet toereikend is voor zover er wordt voorzien in permanente depots. Daarnaast betogen appellanten dat er niet voldoende gronden zijn waar de bestemming “Bedrijf-Gronddepot” aan zijn gegeven, ook daadwerkelijk daarvoor kunnen worden gebruikt, omdat deze reeds gepacht worden.
Provinciale Staten stellen dat er geen plicht is om een MER op te stellen op grond van het Besluit mer. Provinciale Staten beroepen zich op de Crisis- en herstelwet met betrekking tot het plandeel over gronddepots.

NB Andere dan m.e.r. (gerelateerde) beroepsgronden blijven achterwege in deze samenvatting.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad onvoldoende tervisielegging van onderzoek
Omdat het MER wel betrokken is bij het inpassingsplan (red. bedoeld lijkt dat het MER dus inhoudelijk is betrokken bij de vaststelling van het inpassingsplan) dient het MER te worden aangemerkt als een op de zaak betrekking hebbend stuk dat redelijkerwijs nodig was voor de beoordeling van het ontwerp, als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. Nu in de plantoelichting is volstaan met een korte samenvatting van deze onderzoeken, is, anders dan provinciale staten betogen, niet voldaan aan de verplichting tot terinzagelegging van deze stukken. Belanghebbenden moeten in staat worden gesteld zelf een oordeel te vormen over de informatie die in de stukken staat . Appellanten hadden wel de stukken gedurende de terinzagelegging van het ontwerp kunnen opvragen en kunnen krijgen. Daarmee konden ze deze betrekken bij hun zienswijze dan wel een gebrek in een zienswijze tegen het ontwerp van het plan aan de orde stellen. Niet aannemelijk is gemaakt dat eventuele andere belanghebbenden een zienswijze zouden hebben ingediend indien de onderzoeken ter inzage zouden zijn gelegd. Aangenomen mag worden dat deze eventuele andere belanghebbenden een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht waarin zou zijn gewezen op het niet ter inzage liggen van de stukken, dan wel dat zij, na desgevraagd inzage te hebben gekregen in de stukken, na kennisneming daarvan een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding de schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb te passeren met toepassing van artikel 1.5, eerste lid, van de Chw.
Opm. Op grond van artikel 1.5 kan een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het beroep beslist, in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Ad MER en verkeer
De Afdeling geeft eerst aan dat in de Wm en in het Besluit m.e.r. onderscheid gemaakt wordt tussen een m.e.r. voor plannen en een m.e.r. voor besluiten. Voor de vraag of voor het inpassingsplan een besluit-m.e.r. (thans ‘project’-m.e.r.) had moeten worden doorlopen is relevant of sprake is van een categorie in de C-lijst (d.i. Onderdeel C van de bijlage van het Besluit m.e.r.). In het toentertijd geldende besluit werd in kolom 1 aangewezen de aanleg van een autosnelweg of autoweg, niet zijnde een hoofdweg (categorie C 1.2). In kolom 4 van die categorie is als besluit waarvoor een m.e.r. moet worden doorlopen onder meer aangewezen de vaststelling van het tracé door het provinciaal bestuur dan wel bij ontbreken daarvan van het plan, bedoeld in artikel 3.1 van de Wro wanneer dat het tracé bepaalt. Het plan voorziet in de aanleg van een gebiedsontsluitingsweg van twee rijstroken over een lengte van ongeveer 2,6 kilometer. Provinciale staten hebben ter zitting bevestigd dat de weg niet zal worden aangeduid als autoweg in de zin van het Rvv 1990. Op het oostelijk buiten de bebouwde kom gelegen gedeelte van de weg zal een snelheidsbeperking van 80 kilometer per uur gelden en op het westelijk binnen de bebouwde kom gelegen gedeelte een snelheidsbeperking van 50 kilometer per uur. Voorts is voorzien in een verbindingsweg tussen het nieuwe tracé en het oude tracé. Voor de verbindingsweg zal een snelheidsbeperking van 30 kilometer per uur gelden. De bestaande infrastructuur zal op de weg worden aangesloten met gelijkvloerse verbindingen. Op de weg zal landbouwverkeer zijn toegestaan en voorts is het voor landbouwverkeer toegestaan de weg over te steken. De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten zich gezien deze omstandigheden terecht op het standpunt hebben gesteld dat de aan te leggen weg geen autoweg is als bedoeld in onderdeel A, artikel 1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r.
Appellanten hebben niet onderbouwd waarom desondanks sprake is van een plicht om een MER te maken. Uit het door hen genoemde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen volgt dat indien drempelwaarden zoals genoemd in de bijlage bij het Besluit m.e.r. niet worden overschreden, niettemin acht moet worden geslagen op andere factoren als bedoeld in bijlage III van richtlijn 85/337/EEG die aanleiding kunnen geven tot het opstellen van een m.e.r. In dit geval is echter geen sprake van een activiteit als bedoeld in een categorie van de bijlage. Uit de enkele omstandigheid dat provinciale staten niettemin een MER hebben opgesteld kan, anders dan appellanten betogen, geen verplichting tot het maken van een MER worden afgeleid.
Met betrekking tot het betoog van appellanten dat een beter alternatief voorhanden is overweegt de Afdeling dat de keuze voor het tracé is gemaakt in het POP en in de Omgevingsverordening. In het MER dat ter voorbereiding daarvan is opgesteld zijn verschillende alternatieven voor de weg onderzocht. Dat een ander alternatief voorhanden is, is op zichzelf niet doorslaggevend voor het oordeel dat de keuze van provinciale staten voor het tracé redelijke gronden ontbeert. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat deze grond niet nader is onderbouwd.

Ad gronddepots en MER
De Afdeling overweegt dat er ten tijde van het nemen van het besluit, de verplichting was een MER te maken voor het storten van baggerspecie wanneer 500.000 m3 of meer klasse B wordt gestort of opgeslagen. In de planregels is het begrip grond niet gedefinieerd, zodat niet duidelijk is welke kwaliteit grond of baggerspecie zal worden gestort. Provinciale Staten hebben te zitting toegelicht dat zij in de planregels zullen opnemen dat er uitsluitend kwaliteit klasse A zal worden gestort en er daarom geen MER hoeft worden opgesteld.

Wat betreft de realisatie van de bestemming “Bedrijf-Gronddepots” overweegt de Afdeling dat alleen het feit dat er nog niet met eigenaren overeenstemming is over de gronden, niet betekent dat de vaststelling van het inpassingsplan nog niet had mogen plaatsvinden. Er is gebleken dat door het inpassingsplan de eigenaren en pachters geen rendabele bedrijfsvoering meer kunnen voeren. Met een deel van deze appellanten is er overeenstemming over onteigening. Met één appellant nog niet. Naar het oordeel van de Afdeling is het belang van deze appellant niet voldoende meegewogen in de belangenafweging. In zoverre is het besluit genomen in strijd met de zorgvuldigheid en een deugdelijke motivering.

Uitspraak
De Afdeling heeft een tussenuitspraak gedaan en daarbij Provinciale staten de gelegenheid geboden het gebrek dat kleeft aan het plandeel “Bedrijf-Gronddepot” te herstellen of een ander besluit te nemen.

Einduitspraak d.d. 10 oktober 2012, zaaknr. 201106311/1/R4
Ter zitting hadden Provinciale Staten voorgesteld in de planregels uitdrukkelijk een beperking voor de kwaliteit van de grond op te nemen, zodat in het inpasingsplan is verzekerd dat geen verontreinigingen zullen optreden duidelijk is dat geen MER nodig is. Omdat geen sprake is van gewijzigde omstandigheden die aanleiding voor deze wijziging van de planregels geven, oordeelde de Afdeling dat het besluit onzorgvuldig was voorbereid.

Bij besluit van 30 mei 2012 hebben Provinciale Staten de planregels gewijzigd. In de planregels wordt verwezen naar voorschriften in de milieuvergunning die voorzien in:

• een beperking van de kwaliteitsklasse van de grond en baggerspecie die mag worden opgeslagen en bewerkt, en
• acceptatie, registratie en controle van de kwantiteit en kwaliteit van de grondstromen.

Volgens de Afdeling is met deze verwijzing in voldoende mate verzekerd dat geen sprake zal zijn van de stort van ernstig verontreinigde grond.