ECLI:NL:RVS:2008:BD2641

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Zowel plan- als besluit-m.e.r. dient betrekking te hebben op de gehele (in dit geval woningbouw)activiteit. Dit is ook zo als het bestemmingsplan slechts betrekking heeft op een deel van het project.
• Ook bij opeenvolgende plan-m.e.r.-en (bijvoorbeeld eerst bij een provinciale structuurvisie en later bij een nog uit te werken bestemmingsplan) dient elk plan-m.e.r. op het gehele project te zien. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de inhoud van een eerder MER.
• Bij een gemengd bestemmingsplan voor een activiteit die boven de drempelwaarde uit komt, die slechts deels een niet uit te werken bestemming (eindbestemming) kent en voor het overige nog uit te werken bestemmingen, geldt een besluit-m.e.r.-plicht. Het is daarbij niet van belang hoe de bestemmingsplandelen zich tot elkaar verhouden en of het totaal van de activiteit in het bestemmingsplan wordt geregeld.
• Voor de bestemmingsplannen en uitwerkingsplannen voor de (in dit geval) woningbouwactiviteit die na een besluit-m.e.r. volgen, geldt geen m.e.r.-plicht meer.
• Voor het antwoord op de vraag welke alternatieven in een concrete situatie redelijkerwijs in een MER in beschouwing dienen te worden genomen, is het relevant of de alternatieven mogelijk tot relevante verschillen in milieueffecten kunnen leiden.
• Het bevoegd gezag moet onderzoeken of en in hoeverre maatregelen die in het besluit-MER genoemd worden, noodzakelijk zijn ter beperking dan wel compensatie van nadelige milieugevolgen van de voorgenomen activiteit. Enkel die noodzakelijke maatregelen moeten dwingend in het m.e.r.-plichtige besluit worden voorgeschreven behalve als reeds op andere wijze is verzekerd dat de maatregelen worden getroffen.

Casus

Het bestemmingsplan ‘Bangert en Oosterpolder’ van de gemeente Hoorn voorziet in de bouw van maximaal 3400 woningen in vijf fasen. Het plan is deels een eindplan en deels een uit te werken plan. Appellanten hebben bezwaren aangevoerd met betrekking tot de milieueffectrapportage (m.e.r.) die in dit geval is uitgevoerd. Er zouden in het MER onvoldoende inrichtingsalternatieven zijn opgenomen. Zo missen appellanten alternatieven met betrekking tot de fasering, de bestemmingsindeling, de plangrens, woondichtheden, de verhouding groen-bebouwd, de zonering en de bescherming van ecologische waarden. De inrichtingsmodaliteiten zijn in het MER ten onrechte als een vaststaand gegeven gehanteerd. Daarnaast stellen zij dat het, gezien de globaliteit van het bestemmingsplan, niet mogelijk is een MER te maken dat voldoet aan de vereisten die de Wm daaraan stelt. Een MER moet immers de maximale mogelijkheden die het plan biedt als uitgangspunt nemen. Verder stellen appellanten dat in het MER ten onrechte geen beschrijving is opgenomen van de wijze waarop de voorgenomen activiteit zal worden uitgevoerd. De zaak kent een lange m.e.r.-geschiedenis en er zijn diverse (aanvullende en actualiserende) milieurapporten gemaakt (zie hiervoor ook VzABRvS 25 mei 2007, JM 2007, 106 met noot Van Velsen, zaaknr. 200608226/2).

Overwegingen van de bestuursrechter
Plan- en/of besluit-m.e.r.?
Eerst zet de bestuursrechter worden de overgangsregels in verband met inwerkingtreding van de Wetswijziging die op 28 september 2006 in werking trad, uiteen. Daarna pelt hij systematisch af hoe het onder de wetgeving die sindsdien geldt met m.e.r. zit bij bestemmingsplannen. Zo is het mogelijk dat voor de bouw van de woningen, waarbij voldaan wordt aan de drempelwaarden in kolom 2 van categorie C 11.2 van de bijlage van het Besluit m.e.r. 1994, eerst een plan wordt vastgesteld dat is aangewezen in kolom 3. Dat plan is dan plan-m.e.r.-plichtig. Een dergelijke m.e.r. ziet dan op het gehele project, ook als het plan voor een gedeelte van het gebied wordt vastgesteld. Dit geldt zelfs als de hoeveelheid woningen in dat deel onder de drempelwaarde komt. De voorgenomen activiteit moet derhalve zijn geheel worden genomen:

1. bij de beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan één van de drempelwaarden als bedoeld in kolom 2;
2. als onderwerp van de m.e.r. die moet worden uitgevoerd.

Hetzelfde geldt als voor hetzelfde woningbouwproject vervolgens opvolgende plannen worden vastgesteld die zijn opgenomen in kolom 3. Een woningbouwproject kan eerst in een (provinciale en/of gemeentelijke) structuurvisie worden vastgelegd en dan in een uit te werken bestemmingsplan. Beide plannen zijn dan plan-m.e.r.-plichtig en elk plan-m.e.r. dient te zien op het gehele woningbouwproject. Zoals de Afdeling ook expliciet aangeeft, kan daarbij gebruik worden gemaakt van andere (reeds bestaande) milieueffectrapporten die voldoen aan de inhoudsvereisten van artikel 7.10 Wm. Pas op het moment dat voor de eerste keer een besluit wordt genomen zoals bedoeld in kolom 4, moet een besluit-m.e.r. worden uitgevoerd.

Het bestemmingsplan ‘Bangert en Oosterpolder’ kent ook eindbestemmingen en niet alleen uit te werken bestemmingen. Het is daarmee een gemengd bestemmingsplan zoals in de praktijk veel voorkomt. Uit deze uitspraak volgt dat bij grote ruimtelijke ontwikkelingen er bij de vaststelling van het eerste bestemmingsplan dat (ten dele) in de aanleg gaat voorzien, alle informatie over de gehele planontwikkeling (in beginsel) in concrete mate aanwezig moet zijn. Deze moet eveneens betrekking hebben op het gehele woningbouwproject en dit geldt ook voor de situatie dat het besluit ziet op een gedeelte van de activiteit. Nadat aldus een besluit-m.e.r. is uitgevoerd, is de m.e.r.-plicht verwerkt. Met andere woorden, voor eventuele vervolgbesluiten hoeft een besluit-m.e.r. niet meer te worden doorlopen (zie ook de uitspraak van de ABRvS van 31 juli 2008 inzake Leeuwarden-Zuid, plandeel Techum (zaaknr. 200706132/1). De Afdeling overweegt hierbij dat het daarbij niet van belang is wat de verhouding is tussen de plandelen die wat betreft deze activiteit zijn vastgesteld als een eindbestemming en de plandelen die nog moeten worden uitgewerkt.

Alternatieven
Ongeacht de grootte van het plangebied, moet de totale (samenhangende) m.e.r.-plichtige activiteit in het MER worden beschouwd. Dit was voor Bangert en Oosterpolder voor het totaal van de 3400 woningen ook gebeurd. Uit de uitspraak volgt in dit verband dat voor de vraag welke alternatieven in een concrete situatie redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen, het relevant is of die alternatieven mogelijk tot relevante verschillende gevolgen kunnen leiden. Dat het MER niet de door appellanten genoemde alternatieven bevat, leidt niet tot de conclusie dat het MER niet deugt. De Afdeling overweegt hierover dat in dit geval in een vroeg stadium een MER is gemaakt, dat in een later stadium van de planvorming nader is aangevuld en geactualiseerd, waardoor daarop gegronde afwegingen konden plaatsvinden op een daarbij passende plaats in de keten van beslissingen. Ook het positieve (aanvullende) toetsingsadvies van de Commissie voor de m.e.r. speelt hierbij een rol.

Detailniveau van het MER
voor de vraag of het MER op het juiste detailniveau is gemaakt, is relevant dat -hoewel plandelen nog moeten worden uitgewerkt- wel al verschillende elementen bindend zijn vastgelegd. Dit was gebeurd met bijvoorbeeld de locatie van de verschillende typen woonmilieu, de ligging van de centrale gebiedsontsluitingsweg en de beoogde gebiedsontsluitingsstructuur, de locatie van de centrumvoorzieningen, het karakter van de bestaande bebouwingslinten en de ligging van een aantal groenvoorzieningen. Verder bieden de uitwerkingsregels voldoende duidelijkheid ten aanzien van de wijze waarop het bestemmingsplan moet worden uitgewerkt. Het MER was voor het totaal dus niet te globaal. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het MER ten onrechte geen beschrijving bevat van de wijze waarop de activiteit zal worden uitgevoerd; hiermee is de lijn uit de Leeuwarden-Zuid-uitspraken zaaknr. 200501095/1 verlaten.

Doorwerking
Voor besluit-m.e.r. (en niet voor plan-m.e.r.) geldt artikel 7.35, lid 1, Wm dat bepaalt dat bij het nemen van een m.e.r.-plichtig besluit rekening wordt gehouden met alle gevolgen die de activiteit, waarop het besluit betrekking heeft, voor het milieu kan hebben. Artikel 7.35, lid 3, aanhef en onder a, Wm komt erop neer dat in besluit-m.e.r.-plichtige besluiten naast de door de wet waarop de besluiten zijn gebaseerd toegestane voorwaarden, voorschriften en beperkingen tevens alle andere voorwaarden en beperkingen kunnen worden opgenomen die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Anders dan bij plan-m.e.r. verruimt dit de beslissingsbevoegdheid van het bevoegd gezag. Het doorbreekt in feite het verbod om zuivere milieunormen – die niet ruimtelijk relevant zijn – op te nemen in de voorschriften van een bestemmingsplan. Voor de vraag of de maatregelen in het MER ook daadwerkelijk moeten doorwerken zijn ook de uitspraken inzake ‘Bestemmingsplan Linderveld’ (zaaknr. 200502510/1) en het Regionaal Bedrijventerrein Twente (zaaknr. 200701994/1) van belang. De Afdeling pelt de onderdelen van de betreffende beroepsgrond mooi af:

• De aanleg van een recreatieve groenstructuur buiten het plangebied (Drachterveld) was wel wenselijk, maar niet noodzakelijk;
• De geluidvoorzieningen waren wel geborgd omdat in de planvoorschriften was bepaald dat bij de uitvoering van het bestemmingsplan de Wet geluidhinder (Wgh) moest worden gerespecteerd. Indien een ‘hogere waarden’-besluit nodig is, moet eerst zo’n besluit zijn verleend alvorens woningen en andere geluidsgevoelige bestemmingen mogen worden gebouwd;
• Met het oog op de bescherming van de flora en fauna overweegt de Afdeling dat deze in voldoende mate is gewaarborgd door de Flora- en faunawet (Ffw);
• Wat betreft de uitvoering van de kwaliteitsambities zoals de gemeente zichzelf kennelijk had opgelegd, was door appellanten niet aannemelijk gemaakt dat het realiseren ervan noodzakelijk is ter beperking, dan wel ter compensatie van de nadelige milieugevolgen van de voorgenomen activiteit.

Dit leidt in dit geval tot de conclusie dat er geen strijd bestaat met artikel 7.35 Wm. Wat in de uitspraak ‘Bangert en Oosterpolder’ ten opzichte van ‘Linderveld’ zaaknr. 200502510/1 vooral opvalt is het volgende. De Afdeling geeft meer handen en voeten aan wat onder de term ‘noodzakelijk’ moet worden verstaan. Hieronder worden dus met name de wettelijke verplichtingen begrepen zoals die op grond van de Wgh en Ffw. Het bevreemdt wel dat in deze uitspraak achterwege blijft of het bevoegd gezag de betreffende maatregelen noodzakelijk acht. Het is immers wel de bedoeling dat vooraf aan het vaststellingsbesluit is geïnventariseerd of een bepaalde maatregel in het MER noodzakelijk is. De noodzakelijke maatregelen in het MER mogen ook op een andere wijze verzekerd worden. Daar waar ‘Linderveld’ nog sprak van “met het m.e.r.-plichtige besluit samenhangende besluiten”, wordt nu overwogen dat maatregelen behalve in het m.e.r.-plichtige besluit ook “anderszins verzekerd” mogen zijn.

Uitspraak
Er volgt een gedeeltelijke vernietiging van het goedkeuringsbesluit van GS op andere dan de m.e.r.-beroepsgronden.