ECLI:NL:RVS:2007:BA3768

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Bij het bepalen van achtergrondwaarden voor de luchtkwaliteit in een lokale situatie zijn zowel metingen als het hanteren van een rekenmodel toegestaan. Bij het hanteren van metingen of berekeningen geldt echter dat de concentraties voldoende betrouwbaar en representatief moeten worden vastgesteld.
• (Luchtkwaliteits)onderzoeksmodellen zijn altijd een abstractie van de werkelijkheid. De validiteit van een model wordt aangetast wanneer de berekeningen op basis van een model te zeer afwijken van de werkelijkheid.
• Indien de concentratie zwevende deeltjes (fijn stof) door de aanleg van een activiteit wordt verhoogd, is niet relevant of tengevolge daarvan een grotere overschrijding plaatsvindt, maar of de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie wordt overschreden.
• Een toename van maximaal 1 microgram per m³ is niet zodanig gering dat aan het criterium wordt voldaan dat de concentratie van zwevende deeltjes “tenminste gelijk blijft”.
• Met aanvullende studies (na afronden van de m.e.r.) moet zorgvuldig worden omgegaan. Indien gebruik is gemaakt van andere uitgangspunten en methoden dan in de oorspronkelijke studies, kan een dergelijk aanvullend onderzoek waarschijnlijk niet gelden als een nadere aanvulling op de aan het besluit ten grondslag gelegen onderzoek. De rechter kan daaraan dan niet toetsen. Wel kunnen op basis daarvan mogelijk de rechtsgevolgen van de vernietiging van het besluit in stand blijven.
• Indien de besluitvorming niet in een zodanig concreet stadium verkeert dat een representatief beeld kan worden gegeven van de gevolgen hiervan, hoeven die ontwikkelingen in (verkeers-)berekeningen (in het kader van m.e.r.) niet te worden meegenomen.

Casus

De gemeenteraad van Rotterdam heeft het bestemmingsplan ‘Polder Zestienhoven’ vastgesteld voor het gebied ten zuiden van Rotterdam Airport. Het plan voorziet onder meer in bestemmingen ten behoeve van bedrijven, ontsluitingswegen en een recreatieve voorziening. In het MER staat dat onder meer de verwezenlijking van de A4 Midden-Delfland, de HSL, RandstadRail en het bestemmingsplan Polder Schieveen behoren tot de relevante autonome ontwikkelingen die in en om Polder Zestienhoven zullen plaatsvinden tot het jaar 2015. Het MER bestaat uit deelstudies en rapporten voor de verschillende milieuaspecten.
N.B. Hieronder wordt uitsluitend ingegaan op de aspecten ‘verkeer en vervoer’ en luchtkwaliteit (met name) in relatie tot m.e.r.

Verkeer en vervoer
Appellanten brengen naar voren dat in de verkeersonderzoeken niet met alle verkeersgevolgen in de regio rekening is gehouden. Het gaat dan met name om gevolgen voor de verkeersafwikkeling op de Doenkade. Ze vinden ook dat de aanleg van de A13/A16 mee had moeten worden genomen.

Luchtkwaliteit
In het kader van het opstellen van het MER is de deelstudie Luchtkwaliteit opgesteld. Daarna zijn aanvullende onderzoeken en berekeningen verricht en aanvullende rapporten opgesteld. Bij alle onderzoeken en berekeningen is voor de bepaling van de achtergrondconcentratie van fijn stof uitgegaan van de door het RIVM berekende concentraties. Die berekeningen zijn gebaseerd op metingen. Bij de berekeningen van de bijdrage van het plan aan de concentraties stoffen in de lucht is volgens de onderzoeken gebruik gemaakt van het CAR II-model en het TNO-verkeersmodel.

Appellanten stellen dat langs de wegen in het plangebied verschillende grenswaarden voor luchtkwaliteit worden overschreden en dat het plan een verslechtering van de luchtkwaliteit op die plaatsen meebrengt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de planverwezenlijking ten opzichte van de autonome ontwikkeling langs de wegen in het plangebied geen verandering in de luchtkwaliteitsituatie meebrengt en dat derhalve wordt voldaan aan het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005).

Het staat vast dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes (PM₁₀) na het verwezenlijken van het plan toeneemt met maximaal 1 microgram per m³. De vraag is of de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft. Dit staat in artikel 7, lid 3, sub a Blk 2005.

Overwegingen van de bestuursrechter
Verkeer en vervoer
In het MER en de deelstudie Verkeer en Vervoer zijn verschillende ruimtelijke ontwikkelingen genoemd die van invloed zijn op de verkeersstromen in en rondom het plangebied. Hiermee is bij de berekeningen van de verkeersintensiteiten rekening gehouden. Of ook ontwikkelingen op de Doenkade moeten worden betrokken, is afhankelijk van de vraag of de afwikkeling van verkeer ten gevolge van het plan de verkeerssituatie op de Doenkade zal beïnvloeden. Nu dit slechts in zeer geringe mate zal gebeuren, omdat verschillende alternatieve routes aanwezig zijn, hoefde dit niet bij de onderzoeken in het kader van het bestemmingsplan te worden betrokken. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat de verkeersstromen op de voor het plangebied relevante wegen door een eventuele herinrichting van de Doenkade zodanig worden beïnvloed, dat dit in de berekeningen van de verkeersintensiteiten op de voor het plan relevante wegen had moeten worden meegenomen.

Voor het antwoord op de vraag of terecht bij de berekeningen van de voor het plan relevante verkeersintensiteiten geen rekening is gehouden met de eventuele aanleg van de A13/A16, is van belang of die ontwikkeling al duidelijk is. Weliswaar heeft enige besluitvorming plaatsgevonden, maar deze besluitvorming verkeert niet in een zodanig concreet stadium dat een representatief beeld kan worden gegeven van de gevolgen hiervan. Gelet hierop is deze mogelijke ontwikkeling nog niet zodanig concreet dat de verkeersgevolgen daarvan bij de berekeningen van de verkeersintensiteiten in en om het plangebied hadden moeten worden betrokken. Ook hoefde bij de berekeningen van verkeersintensiteiten geen rekening te worden gehouden met de aanleg van de Tweede Maasvlakte.

Luchtkwaliteit
Bij de beoordeling van de vraag of bij het nemen van een concreet besluit de grenswaarden in acht worden genomen, kunnen in beginsel zowel metingen als het hanteren van een rekenmodel zijn toegestaan. Bij het hanteren van metingen of berekeningen geldt dat de concentraties voldoende betrouwbaar en representatief moeten worden vastgesteld. Er is in dit geval geen reden aan te nemen dat geen gebruik zou mogen worden gemaakt van de achtergrondconcentraties van het RIVM.

Ten aanzien van het betoog van appellanten dat het CAR II-model en het TNO-model te veel onzekerheden bevatten, overweegt de Afdeling dat modellen uit de aard van de zaak altijd een abstractie van de werkelijkheid zijn. De validiteit van een model wordt aangetast wanneer de berekeningen op basis van een model te zeer afwijken van de werkelijkheid. De stellingen van appellanten geven geen aanleiding voor het oordeel dat die situatie zich hier voordoet.

Vast staat dat de grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes na planverwezenlijking wordt overschreden. Hieruit volgt dat deze grenswaarde niet overeenkomstig het Blk 2005 in acht wordt of kan worden genomen. Het bestreden besluit kan dan ook slechts in overeenstemming met het Blk 2005 zijn indien één van de in artikel 7, lid 3, opgenomen uitzonderingen op het eerste lid zich voordoet. Omdat geen sprake is van saldering, moet bekeken worden of de concentratie zwevende deeltjes in de buitenlucht tenminste gelijk blijft. De toename van fijn stof is naar de mening van de Afdeling echter niet zo gering dat aan het stand still-beginsel van artikel 7, lid 3, Blk 2005 wordt voldaan. Van belang is voorts dat in het kader van het opstellen van het MER een deelstudie luchtkwaliteit is opgesteld. Dit is echter nadien diverse malen aangevuld. Nu daarbij andere uitgangspunten en methoden zijn gehanteerd, kan dat onderzoek niet gelden als een nadere aanvulling op het aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegen onderzoek. Ook verzet de ex-tunc toetsing (dat wil zeggen dat de bestuursrechter toetst aan het ten tijde van het besluit geldende regelgeving, aanwezige feiten en omstandigheden) door de bestuursrechter zich ertegen dat dit geheel nieuwe onderzoek alsnog in de procedure kan worden betrokken als onderbouwing. Het besluit moet dus vernietigd worden. Wel kunnen de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven. De onderbouwing hiervoor volgt wel uit de aanvullende onderzoeken en berekeningen. Daaruit blijkt namelijk dat de concentratie in de situatie na planverwezenlijking gelijk is aan de concentratie in de autonome situatie. Zo wordt dus wel voldaan aan artikel 7, lid 3, onder a, van het Blk 2005.

Uitspraak
Er kan van de aan het plan ten grondslag liggende berekeningen ten aanzien van de verkeersintensiteiten worden uitgegaan. Het besluit moet vernietigd worden wegens strijd met het Blk 2005. Wel kunnen de rechtsgevolgen in stand blijven omdat blijkt dat de concentratie PM₁₀ gelijk is aan de concentratie in de autonome situatie en appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat deze conclusie onjuist is.