ECLI:EU:C:2014:330

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Er is sprake van aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied in de zin van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn, als een project leidt tot significante negatieve gevolgen voor het bestaande areaal van een beschermd habitattype in het gebied, ondanks dat het ontwikkelen in dat gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast.
• Er is geen sprake van aantasting van het gebied in de zin van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn als het gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, wat neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvoor het gebied wordt beschermd.
• Een Passende beoordeling mag geen leemten vertonen en moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het project of plan moet kunnen wegnemen.
• Als de gevolgen van een maatregel onzeker zijn en pas na enkele jaren zichtbaar zullen worden, kunnen deze niet in een Passende beoordeling worden meegenomen.
• Een maatregel kan alleen als ‘compenserende maatregel’ in de zin van artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn.

Casus

Op 15 mei 2014 heeft het Hof uitspraak gedaan op twee prejudiciële vragen die zijn ingediend door de Raad van State. Het hoofdgeding heeft betrekking op het beroep van T.C. Briels e.a. tegen de besluiten van de Minister van Infrastructuur en Milieu over het project tot verbreding van de Rijksweg A2 ‘’s Hertogenbosch-Eindhoven’. Dit project heeft negatieve gevolgen voor het Natura 2000-gebied ‘Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek’. Dit gebied is aangewezen als speciale beschermingszone vanwege de aanwezigheid van het habitattype ‘blauwgraslanden’. De minister heeft maatregelen vastgesteld om de impact van het project op het milieu te verminderen. Uit natuurtoetsen blijkt dat 6,7 ha blauwgraslanden in de zone ‘Moerputten’ door uitdroging en verzuring zouden worden getroffen. Ook is niet uit te sluiten dat de blauwgraslanden in de zone ‘Bossche Broek’ negatieve gevolgen ondervinden van de toename van stikstofdepositie. De tijdelijke toename van stikstofdepositie in de zone ‘Vlijmens Ven’ vormt geen belemmering voor de uitbreiding van blauwgraslanden in die zone. Door te voorzien in een verbetering van de hydrologische situatie in de zone ‘Vlijmens Ven’ worden de blauwgraslanden in dit gebied uitgebreid. Daardoor kan volgens de minister de omvang van de kwaliteit van de blauwgraslanden worden verhoogd ten opzichte van het bestaande areaal. Aan de instandhoudingsdoelstellingen voor dit type habitat wordt dus voldaan doordat nieuwe blauwgraslanden worden aangelegd.

Appellanten hebben in het hoofdgeding aangevoerd dat de Minister het tracéproject Rijksweg A2 niet kon vaststellen, gelet op de negatieve gevolgen van de verbreding van de snelweg A2 voor het betrokken Natura 2000-gebied. Volgens hen mocht de ontwikkeling van nieuwe blauwgraslanden in het gebied niet in aanmerking worden genomen bij de beantwoording van de vraag of de natuurlijke kenmerken van het gebied worden aangetast. Zij menen dat deze maatregel niet als een ‘mitigerende maatregel’ kan worden aangemerkt, welk begrip overigens niet voorkomt in de Habitatrichtlijn.

De Raad van State constateert dat noch de tekst van de Habitatrichtlijn noch de rechtspraak van het Hof uitsluitsel geeft over de vraag op welke wijze dient te worden beoordeeld of de natuurlijke kenmerken van het gebied in kwestie worden aangetast.

Prejudiciële vragen

1. Is van de aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn geen sprake, als het project leidt tot significante negatieve gevolgen voor het bestaande areaal van een beschermd habitattype in het gebied en tevens voorzien wordt in de ontwikkeling van een areaal van gelijke of grotere omvang van dat habitattype in dat gebied?
2. Als het antwoord op de eerste vraag ontkennend is, moet het ontwikkelen van een nieuw areaal van een habitattype in dat geval worden aangemerkt als een compenserende maatregel als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn?

Overwegingen van het Hof
Het Hof overweegt dat de vragen van de Raad van State samen moeten worden onderzocht. Eerder heeft het Hof al geoordeeld dat de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn, gelet op de door die richtlijn beoogde instandhoudingsdoelstellingen, als een coherent geheel moeten worden uitgelegd (zaak C-258/11, EU:C:2013:220, punt 32, Sweetman e,a,). Het tweede en derde lid beogen namelijk natuurlijke habitats en soorten hetzelfde beschermingsniveau te garanderen, terwijl het vierde lid van dat artikel enkel de uitzondering vormt op de tweede volzin van het derde lid.

Een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied en dat de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar dreigt te brengen, moet beschouwd worden als een project dat significant nadelige gevolgen voor het betrokken gebied kan hebben.

Er is geen sprake van aantasting van het gebied in de zin van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn als het gebied wordt bewaard in een gunstige staat van instandhouding, wat neerkomt op het duurzame behoud van de bepalende kenmerken van het betrokken gebied die verband houden met de aanwezigheid van een type natuurlijke habitat waarvoor het gebied wordt beschermd. In dit geval wordt het betrokken gebied met name beschermd vanwege de aanwezigheid van blauwgraslanden, waarvan de instandhoudingssdoelstelling ziet op de uitbreiding van de oppervlakte en verhoging van de kwaliteit ervan.

Vaststaat dat het tracéproject de natuurlijke kenmerken van het gebied in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn kan aantasten. Anders dan Nederland en het Verenigd Koninkrijk stellen, doen de in het tracéproject voorgestelde beschermingsmaatregelen hier niet aan af.

Ten eerste brengt het toestemmingscriterium van artikel 6, derde lid, tweede volzin, Habitatrichtlijn immers met zich dat een plan of project geweigerd moet worden als nog niet de zekerheid verkregen is dat het plan of project geen effecten heeft die de natuurlijke kenmerken van het gebied aantasten. Met een minder streng toestemmingscriterium zou de verwezenlijking van de doelstelling van de bescherming van de gebieden niet even goed kunnen worden gegarandeerd (zie bijvoorbeeld Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 41). Dat betekent dat de beoordeling overeenkomstig artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn (in Nederlandse regelgeving: de Passende beoordeling) geen leemten mag vertonen en volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies moet bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het project of plan moet kunnen wegnemen (zie bijvoorbeeld Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 44).

Het voorzorgbeginsel verlangt dat de nationale instantie bij de toepassing van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn de gevolgen van het project voor het betrokken Natura 2000-gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Daarbij houdt zij rekening met de in dit project vastgestelde beschermingsmaatregelen ter voorkoming of vermindering van de schadelijke gevolgen die uit het project voortvloeien om ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet aantast. Compensatiemaatregelen kunnen echter niet meegenomen worden in de beoordeling van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn. Nu de nationale instantie daadwerkelijk heeft vastgesteld dat het tracéproject significant negatieve – eventueel zelfs blijvende – gevolgen voor het beschermde habitattype van het betrokken Natura 2000-gebied kan hebben, moeten de maatregelen uit het hoofdgeding die voorzien in de toekomstige ontwikkeling van nieuw areaal van dat habitattype in een ander deel van het gebied, worden aangemerkt als compenserende maatregelen.

De maatregelen strekken er immers niet toe om de negatieve gevolgen te voorkomen of te verminderen, maar beogen de gevolgen later te compenseren. Niet is gegarandeerd dat de natuurlijke kenmerken niet zullen worden aangetast.

Bovendien wijst het Hof erop dat eventuele positieve gevolgen van het achteraf ontwikkelen van een nieuwe habitat – ook al zou het om een groter areaal van een hogere kwaliteit gaan – in de regel onzeker zijn, en dat deze gevolgen hoe dan ook slechts binnen enkele jaren zichtbaar zullen worden.

Ten tweede moet worden voorkomen dat de bevoegde nationale instantie door middel van mitigerende maatregelen die eigenlijk compenserende maatregelen zijn, de in artikel 6 Habitatrichtlijn vastgestelde specifieke procedures ontwijkt door in de beoordeling krachtens het derde lid projecten toe te staan die de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied aantasten. Compenserende maatregelen in de zin van artikel 6, vierde lid, mogen pas genomen worden nadat de gevolgen van het plan in de zin van het derde lid zijn onderzocht, omdat het een uitzondering vormt op het in de tweede volzin van het derde lid neergelegde toestemmingscriterium (zie bijvoorbeeld Sweetman e.a., EU:C:2013:220, punt 35). De kennis van de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen is nodig voor de toepassing van artikel 6, vierde lid: het onderzoek van eventuele dwingende redenen van groot openbaar belang en dat van het bestaan van minder schadelijke alternatieven vereisen dat deze belangen worden afgewogen tegen de aantasting van het gebied door het onderzochte plan of project. Ook moet nauwkeurig worden vastgesteld om welke aantastingen het precies gaat, om te kunnen bepalen welke compenserende maatregelen eventueel moeten worden genomen.

Het feit dat de voorgenomen maatregelen in het betrokken Natura 2000-gebied zelf worden getroffen, voorkomt niet dat ze als compenserende maatregelen worden aangemerkt. Artikel 6, vierde lid, ziet immers op elke maatregel die geschikt is om de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk te beschermen, ongedacht of hij binnen het aangetaste gebied of elders in het netwerk wordt getroffen.

Uit het voorgaande volgt dat artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn zo moet worden uitgelegd dat een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied van communautair belang, dat negatieve gevolgen heeft voor een in dit gebied voorkomend type natuurlijke habitat en dat voorzien in maatregelen voor het ontwikkelen in dat gebied van een areaal van gelijke of grotere omvang van dit habitattype, de natuurlijke kenmerken van dat gebied aantast. Deze maatregelen kunnen alleen als ‘compenserende maatregelen’ in de zin van het vierde lid van dat artikel worden aangemerkt, voor zover de bij deze bepaling gestelde voorwaarden vervuld zijn.

Uitspraak
Het Hof oordeelt ontkennend op de eerste vraag en deels bevestigend op de tweede vraag.