201108126/1/R2

Betreft Emmeloord-Centrum
Datum uitspraak 09-01-2013
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden Emmeloord, bestemmingsplannen, stedelijke ontwikkelingsprojecten, samenhang, natuur, m.e.r.-beoordeling, kaderstelling
Bronnen vindplaats

ECLI:NL:RVS:2013:BY8002
JM 2013, 42 met noot Krot

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Voor de vraag of er sprake is van samenhang, moet ook buiten het plangebied worden gekeken.
  • Van belang voor de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Hierbij speelt een rol dat bij een uitbreiding eerder sprake kan zijn van aanzienlijke gevolgen dan bij een sloop-/nieuwbouwsituatie.

NB Zie voor de eenzelfde toetsing of overgangsrecht van toepassing is ook zaaknr. 201109052/1/R2.

Casus

Bij besluit van 28 april 2011 heeft de gemeenteraad van de gemeente Noordoostpolder voor de kern Emmeloord het bestemmingsplan ‘Emmeloord, Centrum – herziening 2012’ vastgesteld. Deels is het plan conserverend, deels is voorzien in de herontwikkeling van het parkeerterrein de Paardenmarkt. Tegen het besluit hebben twee appellanten beroep ingesteld. Eén van de appellanten heeft zijn beroep ingetrokken. Het beroep richt zich onder andere op de m.e.r.-procedure. Volgens appellant had een MER moeten worden opgesteld waarin de milieueffecten van het plan in samenhang met de ontwikkeling van De Deel en het Smedingplein in Emmeloord –Centrum hadden moeten worden onderzocht. Volgens appellant moeten deze ontwikkelingen tezamen beschouwd worden als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D.11.2 Besluit m.e.r. Volgens de gemeenteraad was er geen sprake van een m.e.r.-beoordelingsplicht.

Overwegingen van de bestuursrechter
Allereerst is het van belang welk recht van toepassing is. Op 1 april 2011 is het Besluit van 21 februari 2011 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (“reparatie en modernisering milieueffectrapportage”, hierna: Wijzigingsbesluit) in werking getreden (Stb. 2011, 102). Het Wijzigingsbesluit bepaalt dat indien voor 1 april 2011 met betrekking tot activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, lid 1, Wm (opm. dit zijn m.e.r.-plichtige en m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteiten) een kennisgeving van een ontwerp van een besluit bij de voorbereiding waarvan een MER dient te worden gemaakt en dit ontwerp ter inzage is gelegd, het voor dat tijdstip geldende recht (dus oude recht) van toepassing blijft.

Bij de beoordeling of het overgangsrecht op een besluit van toepassing is, zijn naar het oordeel van de Afdeling twee elementen van belang:

  1. Betreft het een ontwerp van een besluit betreft waarvoor bij de voorbereiding een MER dient te worden gemaakt op grond van het nieuwe Besluit m.e.r. zoals dat geldt vanaf 1 april 2011?
  2. Is er voor 1 april 2011 kennisgeving gedaan van het betreffende ontwerp en is het ontwerp voor 1 april 2011 ter inzage gelegd.

De Afdeling behandelt de elementen in omgekeerde volgorde:

Ad (2)
De Afdeling constateert allereerst dat het besluit voor de betreffende datum ter inzage is gelegd. Immers de gemeenteraad heeft op 14 januari 2011 kennisgeving gedaan van het ontwerpplan en heeft het ontwerpplan met ingang van 17 januari 2011 ter inzage gelegd.

Conclusie vraag (2)
Nu het ontwerpplan voor 1 april 2011 ter inzage is gelegd, is aan dit element voldaan.

Ad (1)
Voor de vraag of er een m.e.r. had moeten worden doorlopen voor dit bestemmingsplan op grond van het nieuwe Besluit m.e.r. wordt achtereenvolgens bezien of:

(a) er sprake is van de door appellant gesuggereerde samenhang;
(b) er in het onderhavige geval sprake kan zijn van een m.e.r.-beoordelingsplicht voor een ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ (geen m.e.r.-plicht; opm. omdat de betreffende activiteit niet in de C-lijst maar enkel in de D-lijst voorkomt);
(c) er sprake is van een eerder besluit dat in de aanleg van het stedelijk ontwikkelingsproject voorziet; en
(d) in dit geval na m.e.r.-beoordeling een m.e.r. had moeten worden doorlopen.

Ad (a) De Afdeling overweegt dat de ontwikkeling in het bestemmingsplan niet op zichzelf staat maar deel uit maakt van een grotere ontwikkeling waartoe de raad in 2006 een ‘ontwikkelingsplan’ heeft vastgesteld. Dat ontwikkelingsplan biedt een planologisch kader voor de herontwikkeling voor het hele centrum van Emmeloord. Er zijn twee concentratiegebieden, De Deel en het Smedingplein. Rond het plein De Deel wordt beoogd een aanbod van detailhandel, horeca, cultuur en andere centrumfuncties rond een attractief winkelplein mogelijk te maken, met woningen boven de winkels en bovengrondse parkeerdekken. De raad heeft hiertoe op 10 november 2011 het bestemmingsplan "Emmeloord - De Deel, Stadshart" vastgesteld. Voor de ontwikkeling van het Smedingplein zal op termijn een afzonderlijk bestemmingsplan worden opgesteld, waarmee onder meer een uitbreiding van de bestaande supermarkt wordt beoogd. De Deel en het Smedingplein worden met elkaar verbonden door het onderhavige plangebied van ‘Emmeloord – Centrum – herziening 2012’, dat het zogenoemde kernwinkelgebied en het aanloopgebied omvat. Uit deze feitelijke omstandigheden leidt de Afdeling af dat voor de toepassing van het Besluit m.e.r. de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord, voor zover opgenomen in het eerdere ‘ontwikkelingsplan’ als één samenhangende activiteit te bezien.

Ad (b) In onderdeel D van de bijlage bij het nieuwe Besluit m.e.r. is in categorie 11.2 bepaald dat de m.e.r.-beoordelingsprocedure moet worden gevolgd in het kader van een plan als het onderhavige dat voorziet in de aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen, indien het betreft een oppervlakte van 100 hectare of meer, een aaneengesloten gebied dat 2.000 of meer woningen omvat, dan wel een bedrijfsvloeroppervlakte van 200.000 m² of meer. Ter beantwoording van de vraag of de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord (met inbegrip van alle samenhangende delen) de aanleg van een stedelijk ontwikkelingsproject in vorenbedoelde zin betreft, overweegt de Afdeling het volgende. Volgens de geschiedenis van totstandkoming van onderdeel D, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (NvT, p. 51, Stb. 2011, 102) kan het bij een stedelijk ontwikkelingsproject gaan om bouwprojecten als woningen, parkeerterreinen, bioscopen, theaters, sportcentra, kantoorgebouwen en dergelijke of een combinatie daarvan. Wat "stedelijke ontwikkeling" inhoudt kan van regio tot regio verschillen. Van belang hierbij is of er per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen zijn. Indien bijvoorbeeld een woonwijk wordt afgebroken en er komt een nieuwe voor in de plaats, zal dit in de regel per saldo geen of weinig milieugevolgen hebben. Bij een uitbreiding zal er eerder sprake kunnen zijn van aanzienlijke gevolgen.
Gelet hierop dient de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord als een stedelijk ontwikkelingsproject in vorenbedoelde zin te worden aangemerkt.

Ad (c) Niet is gebleken van eerdere (opm. bedoeld is ‘m.e.r.-(beoordelings-)plichtige’) plannen, zodat het onderhavige bestemmingsplan dient te worden gezien als het eerste plan (opm. bedoeld is ‘besluit’) als bedoeld in kolom 4 van de bijlage, onderdeel D, van het gewijzigd Besluit m.e.r. 1994, dat is vastgesteld in het kader van de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord (incl. de samenhangende delen).

Ad (d) Het onderhavige project met alle samenhangende delen valt onder de drempelwaarden. De gemeenteraad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de M.e.r. -richtlijn kan worden uitgesloten dat de herontwikkeling van het centrum van Emmeloord belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Met betrekking tot het betoog van De Hoge Dennen ter zitting dat niet is bezien wat het effect is op het Ketelmeer, Vosmeer en IJsselmeer, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat het centrum van Emmeloord op zodanige afstand van deze gebieden is gelegen dat de herontwikkeling van het centrum geen relevante gevolgen heeft voor deze gebieden.

Conclusie met betrekking tot de eerste vraag
De vaststelling van het bestemmingsplan “Emmeloord Centrum – 2012’ is niet een besluit waarvoor bij de voorbereiding een MER dient te worden gemaakt op grond van het gewijzigde Besluit m.e.r. Aan dit element is dus niet voldaan.

Overall conclusie
Nu hiermee niet aan beide elementen (1) en (2) wordt voldaan, valt het plan niet onder het overgangsrecht van het Wijzigingsbesluit. Daarmee is op het plan het nieuwe Besluit m.e.r van toepassing. De gemeenteraad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan geen MER of m.e.r.-beoordeling behoefde te worden gemaakt. Het betoog faalt.

Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep deels gegrond maar op een andere beroepsgrond dan hierboven is besproken. Overigens wordt slechts een klein detail van bestemmingsplan vernietigd, voor het overige blijft het besluit in stand.