ECLI:NL:RVS:2020:2226

Betreft Inpassingsplan Windplan Groen
Datum uitspraak 16-09-2020
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden inpassingsplan, windturbines, windenergie, locatiealternatieven, cumulatieve effecten, laagfrequent geluid, nut en noodzaak, slagschaduw, gezondheid
Bronnen vindplaats Zaaknummer 201908358/1/R1

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • Bij de selectie van alternatieven mag rekening worden gehouden met de doelstelling van de initiatiefnemer.
  • Als in een milieueffectrapport locaties zijn onderzocht, afgewogen en gemotiveerd zijn afgevallen, dan is dat een voldoende motivering in het besluit om niet een door omwonenden voorgestelde locatie te beschouwen met een vergelijkbare of ernstigere milieuhinder.
  • Er is sprake van meerdere inrichtingen volgens de Wet milieubeheer als:
    • een plan voorziet in afzonderlijke windparken,
    • er meerdere initiatiefnemers zijn, die de windparken met eigen turbines aanvragen, en
    • de windparken voor het overige ook niet zodanig organisatorisch, technisch en functioneel samenhangen dat gesproken moet worden van één inrichting.
  • Als uit het milieueffectrapport blijkt dat maatregelen nodig zijn om cumulatieve geluid- en slagschaduwhinder te verminderen, dan moeten de planregels daarin voorzien.
  • Er is onvoldoende wetenschappelijk bewijs beschikbaar dat gezondheidsrisico’s van laagfrequent geluid van windturbines ondersteunt. De aanbevelingen van de WHO op dit punt zijn niet bindend en leiden niet tot de conclusie dat de geluidsnorm van het Activiteitenbesluit terzijde moet worden gesteld.
NB: Op 16 mei 2019 gaf de Commissie m.e.r. een advies over het MER, zie project 3258. 

Casus

In oktober 2019 zijn voor 90 windturbines in Dronten en Lelystad meerdere besluiten genomen:

  • Door het college van gedeputeerde staten van Flevoland zijn vergunningen en ontheffingen verleend aan meerdere initiatiefnemers.
  • De ministers van EZK en BZK hebben het rijksinpassingsplan (RIP) Windplan Groen vastgesteld.
  • Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten heeft voor de uitvoering van het RIP omgevingsvergunningen verleend voor de bouw, oprichting en in werking hebben van het merendeel van de in het RIP voorziene windturbines. Het gaat in deze beroepszaak vooral om het RIP.
De 90 turbines zullen de huidige 98 turbines met een vermogen van een kleine 200 MW vervangen. De tiphoogte van de turbines varieert tussen ongeveer 150 en 250 meter. De nieuwe turbines hebben een vermogen tussen de 300 en 400 MW en komen in lijnopstellingen te staan. De vergunningen zijn in clusters aangevraagd. Er is dus sprake van meerdere initiatiefnemers die elk hun eigen park met eigen turbines bouwen.
In het milieueffectrapport voor het RIP zijn zes alternatieven in kaart gebracht en tegen elkaar afgewogen. Dit heeft geleid tot het voorkeursalternatief zoals vastgelegd in het RIP. Hiervoor zijn verschillende plaatsingszones in beeld gebracht. Er vielen locaties af in verband met wetgeving omtrent luchtvaartveiligheid in relatie tot Luchthaven Lelystad en om de gevolgen voor omwonenden in de vorm van geluidhinder en slagschaduw en de gevolgen voor het landschap te beperken.
Appellanten voeren aan dat geen sprake is van nut en noodzaak van 90 windturbines en brengen dit in relatie met de uitbreiding van luchthaven Lelystad. Ook zou de gekozen locatie volgens hen ingegeven zijn door de winstgevendheid voor de verschillende exploitanten. Verder geven zij aan dat ten onrechte geen waarborgen in het RIP zijn opgenomen om cumulatieve geluid- en slagschaduwhinder te voorkomen. Hierbij wordt onder meer ook betoogd dat in verband met de gezondheid de geluidsnorm van het Activiteitenbesluit buiten toepassing moet blijven en ook niet voldaan wordt aan het voorzorgsbeginsel.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Nut en noodzaak, locatiealternatieven
Er mag voor de onderbouwing van het mogelijk maken van een project zoals dit windpark verwezen worden naar doelstellingen in hoger beleid (waarbij ook kan worden afgeweken van een eerdere structuurvisie). De Afdeling sluit hiervoor aan bij de overwegingen daarover in de uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer (ECLI:NL:RVS:2018:616). Verweerders hebben verder goed onderbouwd dat het opwekken van energie met zonnepanelen geen beter alternatief is omdat windenergie op land op dit moment een kosteneffectievere vorm van duurzame energieopwekking is dan zonne-energie in zonneparken. 
De Afdeling acht in het milieueffectrapport en het bestreden besluit voldoende gemotiveerd waarom alternatieve plaatsingszones geen ruimte bieden om turbines te verplaatsen zonder dat dit tot een groter effect op de omgeving leidt. Dit is ook de reden waarom bijvoorbeeld een zweefvliegveld niet behouden kan blijven. De ministers hebben bij de alternatievenselectie en – weging voldoende rekening gehouden met de belangen van omwonenden om zoveel mogelijk van geluidhinder en slagschaduw gevrijwaard te blijven en de met het landschap gemoeide belangen.
De Afdeling komt tot de conclusie dat verweerders terecht niet de mogelijkheid hebben betrokken dat er zwaardere windturbines op andere locaties zouden kunnen worden geplaatst. Dit zou immers leiden tot meer hinder voor omwonenden op die andere locaties. Hoewel de ministers bij de vaststelling van het RIP in beginsel gebonden zijn aan hun eigen beleid in de structuurvisie Wind op Land en de keuzes over locaties daarin, mogen ze hiervan gemotiveerd afwijken en op een andere locatie voor het project uitkomen. Aan het provinciale beleid zijn de ministers niet gebonden, maar zij dienen hiermee rekening te houden.
Ook overweegt de Afdeling dat het voeren van beleid over het vergroten van het aandeel duurzame energie niet tegenstrijdig hoeft te zijn met de groei van milieubelastende sectoren, zoals de uitbreiding van luchthaven Lelystad. Hier heeft de minister beleidsruimte en daar kan de bestuursrechter niet in treden. Er is op dit punt geen strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
 
Inrichtingenbegrip, cumulatie van milieueffecten, gezondheid
De Afdeling oordeelt dat het RIP terecht aansluit bij de normen voor geluid en slagschaduw in het Activiteitenbesluit (artikel 3.14a Activiteitenbesluit resp. 3.12 Activiteitenregeling) veroorzaakt door één inrichting. Het voldoen eraan levert in relatie tot een goede ruimtelijke ordening ook een aanvaardbaar geluidniveau binnen de woning. Een bepaalde mate van hinder is aanvaardbaar.
In verband met het betoog dat de geluidsnorm onvoldoende bescherming biedt tegen laagfrequent geluid, overweegt de Afdeling dat artikel 3.14a Activiteitenbesluit ook voldoende bescherming biedt tegen laagfrequent geluid en dat er geen onaanvaardbare gevolgen zijn voor de gezondheid. De door appellanten aangevoerde "Environmental Noise Guidelines for the European Region" van 10 oktober 2018, van de Regional Office for Europe van de World Health Organization (hierna: aanbevelingen van de WHO) kan aan deze conclusie niet afdoen. De Afdeling verwijst hiervoor naar de uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer (ECLI:NL:RVS:2018:616). Een directe relatie met de gezondheid, waaronder bijvoorbeeld slaapverstoring die op individuele basis is gemeld, staat onvoldoende wetenschappelijk vast. In die uitspraak is bijvoorbeeld verwezen naar een rapport van het RIVM uit 2017. Er is wel langdurige ergernis over de hinder van windturbines en het gevoel dat de kwaliteit van de leefomgeving is verminderd of zal verminderen negatieve gevolgen kunnen hebben voor het welzijn en de gezondheid, maar dit is niet uniek voor windturbines. Het geldt ook voor andere stressfactoren en er is geen wetenschappelijk bewijs beschikbaar dat de gestelde gezondheidsrisico’s van laagfrequent geluid van windturbines ondersteunt (zie 120.2 en 120.3 van de uitspraak over windpark De Drentse Monden en Oostermoer, ECLI:NL:RVS:2018:616). De aanbevelingen van de WHO op dit punt zijn bovendien “voorwaardelijke aanbevelingen” en er is dus minder zekerheid over de doeltreffendheid van de voorgestelde aanbeveling. Bovendien zijn de aanbevelingen, naar het oordeel van de Afdeling, te algemeen van aard en hebben dus geen dwingende status. Daarom geven de aanbevelingen van de WHO geen aanleiding om met terzijdestelling van artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit te oordelen dat de ministers de aanbevolen maximale geluidsbelasting van 45 dB Lden van de WHO had moeten hanteren. Ook het beroep op het voorzorgsbeginsel leidt niet tot een ander oordeel. Vanwege (onzekere) risico’s kan uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico in dit verband is primair een bestuurlijke taak.
 
De 90 turbines zijn volgens de Afdeling meerdere inrichtingen omdat ze in groepen zijn aangevraagd door en vergund aan meerdere initiatiefnemers. Ook voor het overige is niet gebleken van zodanige organisatorische, technische en functionele samenhang dat gesproken moet worden van één inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer. De Afdeling overweegt dat het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling waaraan de inrichtingen moeten voldoen niet voorziet in normen voor geluidhinder en slagschaduwhinder die afkomstig zijn van meerdere inrichtingen. Het geluidsonderzoek en de motivering van de ministers gaan daar wel van uit. In het RIP hadden daarom regels moeten staan die bescherming bieden tegen de cumulatieve geluidhinder en cumulatieve slagschaduw van de verschillende deelparken. Die planregels ontbraken ten onrechte.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepsgrond over m.e.r. ongegrond, maar vernietigt het RIP vanwege andere beroepsgronden. De Afdeling voorziet zelf in de zaak door de door de ministers voorgestelde planregels over cumulatieve geluidhinder en cumulatieve slagschaduw van windturbines toe te voegen aan het RIP.