ECLI:NL:RVS:2011:BQ9692

Betreft Perkpolder
Datum uitspraak 29-06-2011
Rechtsprekende instantie  Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort Eerste aanleg - meervoudig
Trefwoorden bestemmingsplannen, plan-m.e.r., alternatieven, passende beoordeling, maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA), cultuurhistorie, wijzigingsbevoegdheid
Bronnen vindplaats

Zaaknummer 200905914/1/R2
JM 2011, 107 met noot Hoevenaars
Toets 2011, 3 (p. 15)

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

  • De opname van een korte samenvatting van de conclusie van het MKBA in de plantoelichting en in het MER, voldoet niet als terinzagelegging van het MKBA.
  • Van een gemengd bestemmingsplan is sprake als bij één activiteit het bestemmingsplan zowel plandelen met een eindbestemming bevat waarvoor een project-m.e.r. (voorheen besluit-m.e.r.) noodzakelijk was, als plandelen die nog moesten worden uitgewerkt waarvoor een plan-m.e.r. moest worden gedaan (Zie ook: ABRvS d.d. 28-5-2008 zaaknr. 200608226/1).
  • Alternatieven dienen in beginsel aan de orde te komen in het kader van het MER. Daarna geldt dat alleen bij ernstige bezwaren tegen het plan, het bevoegd gezag een door belanghebbenden voorgedragen alternatief alsnog bij de besluitvorming dient te betrekken en hiernaar nader onderzoek dient te verrichten.
  • In het MER mag een concept-versie van de Passende beoordeling worden genomen, mits deze inhoudelijk overeenstemt met de definitieve versie.

Interessante conclusies ten aanzien van natuur en archeologie:

  • Mitigerende maatregelen hoeven ten tijde van de vaststelling van het plan niet te zijn getroffen. Wel moet op dat moment voldoende vaststaan dat de maatregelen zullen worden getroffen.
  • Een plandeel dat positieve gevolgen heeft voor bepaalde soorten mag achterwege worden gelaten als dit een significant negatief effect heeft op bepaalde kwalificerende natuurwaarden van een Natura 2000-gebied.
  • Dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan nog niet duidelijk is of wordt gewerkt volgens een door het ministerie van EL&I goedgekeurde gedragscode, en daarmee of een Flora en faunawet-ontheffing (hierna: Ffw) nodig is, hoeft niet te betekenen dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het bevoegd gezag mag bijvoorbeeld voldoende aannemelijk achten dat een Ffw-ontheffing –indien nodig- wordt verleend, indien met uitgraven en verplaatsen van plantensoorten voldoende kan worden gewaarborgd dat geen afbreuk zal worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding.
  • Als een wijzigingsbevoegdheid een bestemming mogelijk maakt die archeologische waarden raakt, moet aan het bestemmingsplan voldoende onderzoek naar de mogelijke gevolgen van de nieuwe bestemming op die waarden ten grondslag liggen.

Klik hier voor projectinformatie (P1524).

Casus

Op 30 juni 2009 hebben Gedeputeerde Staten van Zeeland (GS) het bestemmingsplan ‘Perkpolder’ goedgekeurd. Het plan voorziet onder meer in het realiseren van 75 hectare buitendijkse natuur, het verleggen van een primaire waterkering, de aanleg van een jachthaven, de bouw van een hotel, een restaurant en 450 woningen. Door opneming van een wijzigingsbevoegdheid bestaat de mogelijkheid in het plangebied een golfbaan aan te leggen. Daarnaast voorziet het plan in een aanpassing van de N689. Voor een deel van de agrarische gronden in het gebied blijft de agrarische bestemming geconserveerd. Met het plan wordt beoogd om de negatieve sociale en economische gevolgen als gevolg van het vervallen van de veerdienst Perkpolder-Kruiningen in 2003 tegen te gaan.

m.e.r.

Appellanten voeren, met betrekking tot m.e.r., aan dat
1- de MKBA ten onrechte niet met het ontwerpplan ter inzage is gelegd,
2- het plan een gemengd bestemmingsplan zoals bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 (zaak nr. 200608226/1) is, zodat in dit geval voor de golfbaan en het verleggen van de dijk ten onrechte geen MER voor besluiten is gemaakt,
3- in het gemaakte MER onvoldoende alternatieven zijn onderzocht: ook andere locaties voor (recreatieve) woningbouw en de mogelijkheid van aanpassing van de bestaande haven hadden moeten worden onderzocht, en
4- in het MER ten onrechte geen rekening is gehouden met de latere, definitieve versie van de passende beoordeling.

natuur

Appellanten betogen ten aanzien van natuur dat:
5- het plan significante effecten heeft op het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe,
6- de regeling voor het betredingsverbod voor de zandplaten, die als mitigerende maatregel in de Passende beoordeling is meegenomen, er nog niet is,
7- de uitvoering en de handhaving van het betredingsverbod onvoldoende zijn gewaarborgd,
8- als gevolg van het plan lichthinder voor (trek)vogels zal ontstaan. Gelet hierop zijn in het plan ten onrechte geen voorschriften opgenomen waarin verlichting met een aangepast spectrum wordt voorgeschreven. Vanwege de verwachte significante effecten voor (trek)vogels had het plan op dit punt aan de zogenoemde ADC-criteria moeten worden getoetst,
9- onvoldoende onderzoek is verricht naar de beschermde vogelsoorten in het plangebied,
10- zich gevolgen zullen voordoen voor de scholekster, de steenloper en de goudplevier vanwege het niet realiseren van het zandstrand,
11- onvoldoende zeker is dat voor een tiental beschermde plant- en diersoorten, waaronder de bijenorchis, de gewone zeehond en de rugstreeppad, een ontheffing op grond van de Ffw zal worden verleend.

archeologie

12- Appellanten betogen ten aanzien van archeologie dat onvoldoende rekening is gehouden met de archeologische waarden in het plangebied. Ten onrechte had de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten (thans: Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed, hierna: het RACM) ten tijde van het nemen van het goedkeuringsbesluit zijn aanvullende archeologische onderzoek over zeldzame grafheuvels nog niet afgerond.

Overwegingen van de bestuursrechter
m.e.r.

ad 1) MKBA
De Afdeling constateert dat tussen partijen niet in geschil is dat de MKBA niet tezamen met het ontwerpplan ter inzage heeft gelegen. In de plantoelichting en in het MER zijn de conclusies van de MKBA wat betreft de economische effecten van het plan beschreven. Hierin staat dat uit de MKBA volgt dat de doelstellingen van het plan, namelijk het geven van een nieuwe economische impuls aan het gebied, het verhogen van de leefbaarheid van het gebied en het uitvoeren van het natuurcompensatieproject ten gevolge van de verdieping van de Westerschelde, worden behaald. Aangezien de MKBA betrokken is bij de totstandkoming van het ontwerp van het plan, dient dit stuk volgens de Afdeling te worden aangemerkt als een op de zaak betrekking hebbend stuk dat redelijkerwijs nodig was voor de beoordeling van het ontwerp, als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb.
In tegenstelling tot hetgeen GS betogen, kan niet worden geoordeeld dat de uitkomsten van de MKBA uitvoerig en inzichtelijk in de plantoelichting en in het MER zijn weergegeven. In de plantoelichting en het MER is slechts een korte samenvatting van de conclusie van dit stuk opgenomen. Hiermee is aan de verplichting tot terinzagelegging niet voldaan. Belanghebbenden moeten in staat worden gesteld zichzelf een oordeel te vormen over de informatie die in het stuk is opgenomen. Het op aanvraag kunnen verstrekken van het stuk is niet voldoende.
Niettemin passeert de Afdeling dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Appellanten hadden de MKBA gedurende de terinzageligging van het plan kunnen opvragen en kunnen verkrijgen, zodat zij deze konden betrekken bij hun zienswijze. Appellanten claimen het stuk te hebben opgevraagd door middel van een verzoek op grond van de Wob maar dit niet te hebben gekregen. Volgens de Afdeling was dit verzoek gericht op het verstrekken van gegevens ten aanzien van de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Het MKBA heeft daar geen betrekking op en het verzoek kan niet mede worden geacht te zijn gericht op de MKBA.
Volgens de Afdeling is niet aannemelijk dat andere belanghebbenden hebben afgezien van het naar voren brengen van een zienswijze omdat de MKBA niet met het ontwerpplan ter inzage heeft gelegen. Aangezien de MKBA in de toelichting op het ontwerpplan is vermeld, mag worden aangenomen dat eventuele andere belanghebbenden een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht waarin zou zijn gewezen op het niet ter inzage liggen van de MKBA, of dat zij, na desgevraagd inzage gekregen te hebben in de MKBA, een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat belanghebbenden niet zijn benadeeld doordat de MKBA niet met het ontwerpplan ter inzage heeft gelegen.

ad 2) Gemengd bestemmingsplan
Dat in het voorliggende plan wordt voorzien in verschillende m.e.r.-plichtige activiteiten, betekent volgens de Afdeling niet dat het plan als een dergelijk gemengd bestemmingsplan als bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 kan worden aangemerkt. In voornoemde uitspraak ging het om één activiteit - de bouw van woningen - waarbij het desbetreffende bestemmingsplan gedeeltelijk plandelen met een eindbestemming bevatte waarvoor een m.e.r. voor besluiten noodzakelijk was, en gedeeltelijk plandelen die nog moesten worden uitgewerkt waarvoor een m.e.r. voor plannen diende te worden gemaakt. De door appellanten genoemde activiteiten betreffen echter alle activiteiten waarvoor een m.e.r. voor plannen noodzakelijk is. Gelet hierop mocht worden volstaan met het uitvoeren van een m.e.r. voor plannen.

ad 3) Alternatieven
Het antwoord op de vraag welke alternatieven in een m.e.r. voor plannen redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In het MER zijn vier alternatieven voor de inrichting van het plangebied beschreven: het nulalternatief, het Schetsontwerpalternatief, het Meest Milieuvriendelijk Alternatief en het Voorkeursalternatief. Volgens het deskundigenbericht zijn het Meest Milieuvriendelijk Alternatief en het Voorkeursalternatief varianten van het Schetsontwerpalternatief. Het Voorkeursalternatief is gekozen als uitgangspunt voor de verdere ruimtelijke ontwikkeling. Uit het toetsingsadvies over het MER van de Commissie voor de m.e.r. van 15 februari 2008 blijkt dat de commissie van oordeel is dat de essentiële informatie in het MER aanwezig is.
De door appellanten voorgestelde alternatieven zijn niet in het kader van de inspraak op het MER door hen naar voren gebracht, maar pas ten tijde van de terinzageligging van het ontwerpplan in 2008. In dat stadium van de procedure hoefde het bestaan van alternatieven in beginsel niet meer bij de vaststelling van het plan betrokken te worden. Alternatieven moeten in beginsel aan de orde komen in het kader van het MER. Daarna geldt dat alleen wanneer er ernstige bezwaren tegen het plan zijn, de raad het voorgedragen alternatief alsnog bij zijn besluitvorming dient te betrekken en hiernaar nader onderzoek dient te verrichten. Hiervan is in dit geval geen sprake. Daarbij mocht de raad van belang achten dat een forse ruimtelijke ingreep noodzakelijk is om de sociaal-economische achteruitgang van het gebied te stoppen en dat het realiseren van één integrale gebiedsontwikkeling essentieel is voor de haalbaarheid van het project.

ad 4) Passende beoordeling
Het MER dateert van 29 oktober 2007 en de passende beoordeling van 10 december 2007. Gelet op artikel 19j, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nb-wet) dient de Passende beoordeling van een plan deel uit te maken van het MER. Deze rechtsregel staat er niet aan in de weg dat de definitieve versie van de Passende beoordeling van een latere datum is dan het MER. Uit het MER volgt dat de totstandkoming van de Passende beoordeling gelijk op heeft gelopen met die van het MER. Op verschillende plaatsen in het MER is verwezen naar de Passende beoordeling. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat de Passende beoordeling in het MER en de definitieve versie van de Passende beoordeling niet met elkaar overeenstemmen. In tegenstelling tot wat appellanten betogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat in het MER onvoldoende rekening is gehouden met de Passende beoordeling.

Natuur

ad 5) Er is een Passende beoordeling gemaakt vanwege de ligging van het plangebied aangrenzend aan het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe. In de Passende beoordeling staat dat negatieve effecten op bepaalde niet-broedvogels en gewone zeehonden kunnen worden beperkt door middel van een toegankelijkheidsregeling voor een groot aantal droogvallende zandplaten in de Westerschelde. Deze zandplaten dienen tijdens het toeristisch seizoen, dat wil zeggen van 1 april tot 1 oktober, geheel te worden afgesloten voor recreanten. Daarnaast concludeert de Passende beoordeling dat de realisatie van woningbouw lichtverstoring met zich brengt, die desoriënterend kan werken op trekvogels. Dit effect kan volgens de Passende beoordeling grotendeels worden weggenomen door het toepassen van zogenoemde "vogelvriendelijke" verlichting met een aangepast spectrum. In het deskundigenbericht wordt bevestigd dat vogels weinig tot geen hinder zullen ondervinden van dergelijke verlichting. Het plan zal volgens de Passende beoordeling, met inachtneming van de genoemde mitigerende maatregelen, de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe niet aantasten.
De Afdeling constateert dat tussen partijen niet in geschil is dat de realisatie van het plan, zonder het treffen van mitigerende maatregelen, significant verstorende effecten tot gevolg kan hebben voor de gewone zeehond en bepaalde niet-broedvogels waarvoor het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe is aangewezen. De Afdeling stelt vast dat de in de passende beoordeling genoemde mitigerende maatregelen, te weten een toegankelijkheidsregeling en een regeling ten behoeve van de zogenoemde "vogelvriendelijke" verlichting - voor zover dit al mogelijk zou zijn - niet in het plan zijn neergelegd. Tussen partijen is voorts niet in geschil dat ten tijde van de vaststelling van het plan het beheerplan voor de Deltawateren, waarin de toegankelijkheidsregeling volgens het college zal worden opgenomen, nog niet was vastgesteld en dat evenmin een toegangsbeperkingsbesluit als bedoeld in artikel 20 van de Nb-wet was genomen.

ad 6 en 7) In tegenstelling tot hetgeen appellanten betogen, is het niet in strijd met de Nb-wet dat de in de Passende beoordeling genoemde mitigerende maatregelen ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet waren getroffen. Voordat met de realisatie van het project kan worden begonnen, is immers een Nb-wetvergunning vereist. De mitigerende maatregelen die volgens de Passende beoordeling noodzakelijk zijn om aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied te voorkomen, moeten bij de beslissing op de aanvraag om vergunning te worden betrokken. Zonder een dergelijke vergunning kan het project niet worden gerealiseerd.
Wel vraagt de Afdeling zich af of ten tijde van de vaststelling van het plan voldoende vaststond dat de mitigerende maatregelen daadwerkelijk zullen worden getroffen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het plan de uitvoering van de woningbouw met de zogenoemde "vogelvriendelijke" verlichting mogelijk maakt. Voorts hebben GS ter zitting meegedeeld dat de minister van EL&I voornemens is een toegangsbeperkingsbesluit te nemen. Volgens de Afdeling staan bezwaren omtrent de handhaafbaarheid van het toegangsbeperkingsbesluit in deze procedure niet ter beoordeling, maar kunnen deze zo nodig in de procedure over het besluit zelf aan de orde komen. Overigens volgt uit het deskundigenbericht dat de zandplaten zichtbaar zijn vanaf de wal, zodat het mogelijk is om toezicht te houden op het eventueel betreden van zandplaten. Bovendien heeft de deskundige erop gewezen dat een betredingsregeling voor natuurgebieden niet ongebruikelijk is en in de praktijk blijkt dat dergelijke regelingen doeltreffend zijn. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de in de Passende beoordeling genoemde mitigerende maatregelen niet daadwerkelijk zullen worden getroffen.

ad 8) Omdat de door appellanten gewenste toetsing aan de zogenoemde ADC-criteria eerst aan de orde komt indien GS zich op grond van de Passende beoordeling niet van konden verzekeren dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zullen worden aangetast, hebben GS zich terecht op het standpunt gesteld dat aan deze criteria niet behoefde te worden getoetst.

ad 9 en 11) De vraag of voor de uitvoering van een plan een Ffw-ontheffing nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat GS het plan niet hadden mogen goedkeuren, indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Niet in geschil is dat in het plangebied dier- en plantensoorten voorkomen die op grond van de Ffw worden beschermd. Uit het flora- en faunarapport volgt onder meer dat 22 vogelsoorten in het gebied broeden en dat 4 vogelsoorten het plangebied gebruiken als doortrek- en/of overwinteringsgebied. Deze vogelsoorten genieten alle bescherming onder de Ffw, aldus het flora- en faunarapport. In het MER staat verwoord dat verstoring van broedvogels kan worden voorkomen door bij de uitvoering rekening te houden met het broedseizoen. Volgens de Afdeling geeft het door appellanten aangevoerde geen aanleiding om het onderzoek naar de flora en fauna in het plangebied onvolledig dan wel ondeugdelijk te achten. Dat zij ter onderbouwing van hun standpunt een lijst met in het gebied voorkomende vogelsoorten over hebben gelegd, kan daaraan niet afdoen. In het deskundigenbericht is vermeld dat deze lijst niet kan worden aangemerkt als een ornithologisch onderzoek. De Afdeling ziet geen aanleiding om deze conclusie in het deskundigenbericht onjuist te achten. Voorts is onweersproken door de gemeenteraad van Hulst gesteld dat het plan, gelet op de in het plangebied voorziene biotopen, in het algemeen eerder een positief dan een negatief effect zal hebben voor de op de desbetreffende lijst genoemde vogels.
ad 10) Uit het bestreden besluit blijkt dat de gemeenteraad ervoor heeft gekozen om het opspuiten van het zandstrand buiten het plangebied te laten. De reden hiervoor is dat het opspuiten een significant negatief effect zou hebben op bepaalde kwalificerende natuurwaarden van het Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe. GS konden zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat het gerechtvaardigd was het desbetreffende zandstrand daarom niet in het plan op te nemen.
ad 11 (vervolg)) In het flora- en faunarapport staat dat voor de door appellanten bedoelde vijf plantensoorten een vrijstelling geldt indien wordt gewerkt volgens een door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: het ministerie van EL&I) goedgekeurde gedragscode. De Afdeling overweegt dat indien een dergelijke gedragscode ontbreekt een ontheffing dient te worden aangevraagd. Ter zitting is niet vast komen te staan of volgens een dergelijke gedragscode zal worden gewerkt. Desalniettemin hebben GS voldoende aannemelijk mogen achten dat een ontheffing voor de beschermde plantensoorten - indien noodzakelijk - zal kunnen worden verleend. Hierbij mochten GS van belang achten dat met uitgraven en verplaatsen van plantensoorten voldoende kan worden gewaarborgd dat geen afbreuk zal worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding.
Verder volgt uit het flora- en faunarapport dat de vijf door appellanten bedoelde diersoorten, zijnde de gewone zeehond, de veldspitsmuis, de waterspitsmuis, de gewone dwergvleermuis en de rugstreeppad, het gebied (mogelijk) als leefgebied gebruiken. In het MER staat vermeld dat aantasting van de desbetreffende soorten met een aantal gerichte maatregelen waarschijnlijk kan worden verhinderd. Voorts staat in het MER dat de situatie van een aantal van de genoemde diersoorten eventueel kan verslechteren, maar dat in de toekomstige situatie de leefgebieden zullen verbeteren. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het MER op dit punt zodanige gebreken of leemten in kennis bevat, dat de gemeenteraad en GS zich bij de vaststelling van het plan onderscheidenlijk de goedkeuring daarvan daarop niet hebben kunnen baseren. Appellanten hebben verder niets aangevoerd waaruit zou kunnen blijken dat de eventuele aanwezigheid van deze dieren in het plangebied een beletsel vormt voor de uitvoerbaarheid van het plan.
Gelet hierop hoefden GS in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding te zien voor het oordeel dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Overigens is ter zitting gebleken dat op 28 oktober 2010 een Ffw-ontheffing is verleend voor de plantensoorten hondskruid, rietorchis en wilde marjolein en voor de diersoorten gewone dwergvleermuis en laatvlieger.

Archeologie

ad 12) Uit de plantoelichting volgt dat volgens de Archeologische Monumentenkaart in het plangebied geen terreinen van enige vastgestelde archeologische waarden aanwezig zijn en dat de trefkans op archeologische waarden, gelet op de Indicatieve Kaart Archeologische Waarden, "laag" of "zeer laag" is. In de plantoelichting staat voorts dat in het Nationaal Archeologisch Informatiesysteem ARCHIS is vermeld dat in de Noordhofpolder in het plangebied drie vindplaatsen staan vermeld, waar resten zijn aangetroffen van bewoning uit de late Middeleeuwen tot de nieuwe tijd. Blijkens de plantoelichting noodzaken de ARCHIS-vindplaatsen tot nader onderzoek.
Ter zitting is onweersproken door de gemeenteraad gesteld dat twee van de drie ARCHIS-vindplaatsen zich na de gewijzigde vaststelling van de plangrens niet langer in het plangebied bevinden. Gelet op het aangevoerde mochten GS zich daarom op het standpunt stellen dat deze twee vindplaatsen niet van belang waren bij de goedkeuring van het plan.
Uit het MER kan worden afgeleid dat de derde ARCHIS-vindplaats een bakstenen fundering van ongeveer 12 bij 40 meter betreft en dat deze net onder de bouwvoor ligt. Blijkens figuur 4.16 in het MER in samenhang bezien met de plankaart ligt deze ten zuiden van de Kalverdijk, ter plaatse van gronden waaraan de bestemming "Agrarisch" is toegekend. In het deskundigenbericht staat dat de agrarische bestemming voorziet in een voortzetting van het huidige agrarische gebruik van de gronden en dat de toegekende bestemming derhalve geen aantasting van de archeologische waarden behelst. Niet aannemelijk is gemaakt dat dit onjuist is. Op de plankaart rust op de voor "Agrarisch" aangewezen gronden de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid golfbaan". Gelet op artikel 22.3 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, mag de ter plaatse geldende bestemming "Agrarisch" worden gewijzigd in onder meer de bestemming "Recreatie-Dagrecreatie", om daarmee de aanleg van een golfbaan mogelijk te maken. De Afdeling overweegt dat indien een wijzigingsbevoegdheid een bestemming mogelijk maakt die archeologische waarden raakt, aan het plan voldoende onderzoek naar de mogelijke gevolgen van de nieuwe bestemming op die waarden ten grondslag dient te liggen. Zoals de Afdeling immers eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 december 2006 in zaak nr. 200508487/1), kan met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het plan de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop die wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd indien voldaan wordt aan de bij het plan gestelde wijzigingsvoorwaarden. De Afdeling acht het niet uitgesloten dat ten behoeve van de aanleg van de mogelijk te maken golfbaan graafwerkzaamheden noodzakelijk zullen zijn. Dit klemt, nu in de wijzigingsbevoegdheid geen beschermingsregime, bijvoorbeeld in de vorm van een aanlegvergunningenstelsel, is opgenomen, hetgeen de gemeenteraad ter zitting ook heeft erkend. Evenmin is op een andere manier in de wijzigingsbevoegdheid voorzien in de bescherming van de aldaar aanwezige archeologische waarde. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de bescherming van de betreffende ARCHIS-vindplaats onvoldoende in de wijzigingsbepaling is gewaarborgd. Het planonderdeel met de aanduiding "gebied met wijzigingsbevoegdheid golfbaan" voor de gronden gelegen ten zuiden van de Kalverdijk, is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Door het planonderdeel toch goed te keuren heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb in samenhang met artikel 10:27 van deze wet.

Uitspraak
De beroepen inzake m.e.r. en natuur zijn ongegrond. Het beroep over archeologie is gegrond. De uitspraak van de Afdeling treedt in de plaats van het goedkeuringsbesluit van GS en onthoudt goedkeuring aan het planonderdeel met de wijzigingsbevoegdheid die de golfbaan mogelijk maakt.