Jurisprudentie

ECLI:NL:RVS:2025:2404

Betreft	Woningbouwproject Overduin Egmond aan den Hoef
Datum uitspraak	28-05-2025
Rechtsprekende instantie	Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Proceduresoort	Hoger beroep
Trefwoorden	Natura 2000-gebieden, stikstof, referentiesituatie, intern salderen
Bronnen vindplaats	ECLI:NL:RVS:2025:2404

Conclusies voor de mer praktijk

Het beëindigen van bemesting op de projectlocatie geldt onder de Natura 2000-wetgeving als een mitigerende maatregel. De effecten hiervan mogen daarom niet worden betrokken in de voortoets, maar moeten worden beoordeeld in een passende beoordeling.
Het juridisch kader voor intern salderen met eerder bemeste landbouwgronden, zoals uiteengezet in de uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874), blijft van kracht, ook na de zogenoemde Rendac-uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923). Bij intern salderen met een toestemming op basis van algemene regels over agrarisch grondgebruik mogen de stikstofgevolgen van dat gebruik worden meegenomen in de referentiesituatie.
Aanvullend op de 12 oktober 2022-uitspraak geldt dat intern salderen niet mogelijk is wanneer de gronden structureel niet meer in agrarisch gebruik zijn én niet zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik genomen mogen worden.
Voor de vraag of gronden structureel niet meer als landbouwgrond gebruikt worden, geldt als peilmoment de aanvraag voor een natuurvergunning, de overeenkomst over het gebruiksrecht of een ander objectief bepaalbaar moment.
De omvang van de referentiesituatie voor intern salderen voor een project wordt bepaald door wat (planologisch) is toegestaan en niet door wat feitelijk plaatsvindt. Bevoegde gezagen kunnen hier beleidsregels over opstellen.
Als de initiatiefnemer niet zelf de gronden agrarisch gebruikt, moet er bij de passende beoordeling een privaatrechtelijke overeenkomst zijn over het beëindigen van het bemesten. Deze moet zijn gesloten tussen de initiatiefnemer en de agrarische gebruiker.
De wijziging van de bestaande situatie kan ook worden vastgelegd als voorwaarde in de natuurvergunning voor het project.
Het additionaliteitsvereiste ziet uitsluitend op het deel van de referentiesituatie dat als mitigerende maatregel wordt ingezet. Het bevoegd gezag moet motiveren dat dit deel niet al nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel. Bij de toets speelt dus geen rol wat de verhouding is tussen het wel-ingezette deel (hier: 2%) en het niet-ingezette deel (hier: 98%) van de referentiesituatie.

NB (over beweiden): in de uitspraak van 4 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2564) overweegt de Afdeling dat ook voor beweiden een referentiesituatie kan worden ontleend aan het planologische regime voor agrarisch gebruik. Hiervoor is het kader van toepassing dat is uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874 en dat is aangevuld in de hier samengevatte uitspraak.

Casus

BPD heeft op 9 april 2020 een natuurvergunning aangevraagd voor een woningbouwproject in Overduin (voorheen: Delversduin) in Egmond aan den Hoef. Op 14 oktober 2020 is de vergunning verleend. Daarna is het besluit door de rechtbank vernietigd. Het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland heeft vervolgens een nieuw besluit op de aanvraag genomen op 22 mei 2024. Ditmaal werd de aanvraag geweigerd, omdat geen natuurvergunning nodig zou zijn (het project leidt tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie; intern salderen). De referentiesituatie is gebaseerd op een toestemming die is ontleend aan algemene regels over bemesten.

‘Wederpartij en anderen’ betogen dat de referentiesituatie niet betrokken mocht worden in de voortoets.

Overwegingen van de bestuursrechter

Intern salderen o.b.v. algemene regels
De belangrijkste vraag in deze zaak is of, en op welke manier, het stoppen met bemesten gebruikt mag worden als onderdeel van ‘intern salderen’ in de voortoets. Het gaat hier om een nieuw woningbouwproject op landbouwgrond die eerder werd bemest. Dat bemesten mocht toen op basis van algemene regels.

De Afdeling oordeelt dat dit een nieuw project is, omdat er een geheel nieuwe activiteit wordt gerealiseerd op deze locatie. Het bemesten hoort bij de oude situatie die juist wordt gestopt, en is dus niet een standaardonderdeel van het nieuwe project. Daarom moet gekeken worden naar de stikstofgevolgen van het hele woningbouwproject, zonder automatisch aan te nemen dat het stoppen met bemesten daarbij mag worden verrekend.

De Afdeling trekt zo de lijn door van haar uitspraak van 18 december 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4923), waarin zij oordeelde dat de referentiesituatie die is ontleend aan een natuur- of milieutoestemming niet langer mag worden betrokken in de voortoets. Deze lijn geldt ook voor toestemmingen die zijn ontleend aan algemene regels over bemesten.

Is er een referentiesituatie?
Volgens een eerdere uitspraak van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) mag de omvang van de referentiesituatie bepaald worden aan de hand van wat planologisch (volgens het geldende ruimtelijke regime) was toegestaan op een bepaalde peildatum. In dit geval was op die peildatum landbouw toegestaan, en dus ook bemesten. Dat is later niet veranderd. Het college mocht er daarom van uitgaan dat bemesten tot de referentiesituatie behoort.

Dit betekent dat het kader uit de uitspraak van 12 oktober 2022 voor de wijze waarop de referentiesituatie voor het bemesten kan worden vastgesteld, van kracht blijft.

Omvang referentiesituatie
De maximale hoeveelheid stikstof die mag worden meegenomen in de referentiesituatie hangt af van:

het gewas dat daar planologisch mocht worden geteeld, én
de hoogste stikstofnorm die daarbij hoort, zoals genoemd in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op het moment van aanvraag of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.

Let op: bij intern salderen met algemene regels over agrarisch grondgebruik mogen de gevolgen niet worden betrokken in de referentiesituatie als de gronden structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond en niet zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik mogen worden genomen als landbouwgrond. Om te bepalen of gronden structureel niet meer in gebruik zijn geldt als peilmoment de aanvraag voor een natuurvergunning of de overeenkomst over de overname van de rechten van het toegestane gebruik of een ander objectief bepaalbaar moment.

Verder is uitgangspunt dat de omvang van de referentie voor intern salderen wordt bepaald door wat is toegestaan en niet door wat feitelijk plaatsvindt. Dit betekent dat, als de gronden op het peilmoment structureel in gebruik zijn als landbouwgrond, dan wel weer in gebruik kunnen worden genomen als landbouwgrond zonder nieuwe natuurtoestemming, de omvang van de in te zetten referentiesituatie voor bemesten wordt bepaald door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. Overheden mogen hierover beleidsregels opstellen, bijvoorbeeld om aan te sluiten bij de werkelijk benutte ruimte.

Andere voorwaarden intern salderen
Een belangrijke voorwaarde voor het mogen betrekken van de voordelen van mitigerende maatregelen in een passende beoordeling is dat die voordelen ten tijde van de beoordeling vaststaan. De maatregel (het beperken van de bestaande bemeste situatie) hoeft in de regel niet te zijn getroffen ten tijde van de passende beoordeling, maar de verwachte voordelen moeten wel vaststaan.

Verder moet gewaarborgd zijn dat (de positieve ecologische gevolgen van de) maatregelen zijn geëffectueerd voordat de stikstofgevolgen van het beoogde project optreden.

Verder moet gewaarborgd zijn dat de planologisch toegestane situatie waaraan de referentiesituatie wordt ontleend, uitsluitend kan worden ingezet voor het beoogde project. Het bevoegd gezag moet per geval beoordelen welke waarborgen nodig en passend zijn en op welke wijze deze bestuursrechtelijk kunnen worden verzekerd. Als de initiatiefnemer niet zelf de gronden gebruikt als landbouwgrond, moet er bij de passende beoordeling al een privaatrechtelijke overeenkomst liggen met de gebruiker. Daarin moet staan dat het bemesten wordt gestopt. Daarnaast kan in de natuurvergunning worden geborgd dat de bestaande situatie wordt gewijzigd voordat de gevolgen van het project zich voordoen.

Additionaliteitsvereiste
Volgens het college en ontwikkelaar BPD wordt maar 2% van de oude bemestingssituatie gebruikt als mitigerende maatregel. De andere 98% komt ten goede aan de natuur. Ook ziet BPD ruimte voor initiatiefnemers om bij te dragen aan instandhoudings- en/of passende maatregelen, die het college kan betrekken bij het additionaliteitsvereiste.

De Afdeling oordeelt dat het additionaliteitsvereiste betekent dat mitigerende maatregelen alleen mogen worden betrokken als ze niet al nodig zijn voor behoud, herstel, uitbreiding of verbetering van de natuur. Het gaat dus om de 2% die op zichzelf gebruikt wordt, en niet om de verhouding met het niet-ingezette deel van de referentie.

De Afdeling benadrukt dat de motivering van het additionaliteitsvereiste project-overstijgend is. Het is aan het bevoegd gezag (bijvoorbeeld de provincie) om te beoordelen of de maatregel echt additioneel is. Daarvoor kan het bevoegd gezag gebruikmaken van plannen, programma’s of pakketten van maatregelen waarin bijvoorbeeld ook kan worden vastgelegd hoe wordt omgegaan met dit soort saldering.

Uitspraak
Het beroep is gegrond en het besluit tot weigering van de natuurvergunning wordt vernietigd.