ECLI:NL:RVS:2022:2874

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Voor de beoordeling van de stikstofgevolgen van het weiden van vee kan intern gesaldeerd worden met het bemesten dat eerder was toegestaan.
• Voor het bemesten van gronden was vóór de referentiedatum (zie hierna) geen individuele toestemming vereist. Wel golden voor deze activiteit algemene regels (het planologisch regime). De referentiesituatie voor bemesten kan aan dat planologisch regime worden ontleend, als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan:
  • bemesten was volgens dat regime op de referentiedatum toegestaan (wat, tenzij expliciet verboden, volgt uit de agrarische bestemming),
  • de gronden werden voor de referentiedatum bemest (wat wordt aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren), en
  • na de referentiedatum is niet een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan.
• Voor de meeste Nederlandse Natura 2000-gebieden is de referentiedatum 10 juni 1994, 24 maart 2000 of 7 december 2004. Als het bevoegd gezag aanneemt dat op basis van intern salderen kan worden uitgesloten dat het weiden van (meer) vee significante gevolgen heeft, maar niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke Natura 2000-gebieden het weiden van vee stikstofdepositie veroorzaakt, dan stuit dat niet op bezwaren als 10 juni 1994 als referentiedatum is gekozen. Het bevoegd gezag moet de keuze voor een andere datum motiveren.
• Als aan de hiervoor gestelde voorwaarden is voldaan, kan de omvang van de referentiesituatie worden afgeleid uit de representatieve invulling van de maximale mogelijkheden van het planologisch regime.
• Als voor te beweiden gronden een referentiesituatie van bemesten geldt die gelijk is aan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan kunnen significante gevolgen van het weiden van vee op die gronden worden uitgesloten.
• Als voor die gronden geen referentiesituatie geldt of een lagere referentiesituatie dan de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien, dan is een nadere ecologische beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee nodig.

Casus

Op 1 oktober 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan een melkveehouderij in Baambrugge een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend. De vergunning ziet op de wijziging van de veehouderij: de bouw van een nieuwe rundveestal ter vervanging van de bestaande stal, het plaatsen van kalveriglo’s naast de nieuwe rundveestal en het huisvesten van dieren in stal C. Volgens de aanvraag zullen 78 melkkoeien in een emissiearm stalsysteem (A1.23) en 148 stuks jongvee worden gehouden. Het melkvee zal worden beweid. Het college heeft de natuurvergunning verleend voor het houden van het vee in het aangevraagde stalsysteem. Het college heeft de vergunning voor het weiden van het vee geweigerd, omdat daarvoor geen vergunning nodig zou zijn.
MOB en Leefmilieu hebben beroep ingesteld tegen het besluit over deze aanvraag. Op 22 september 2021 heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard en het besluit van 1 oktober 2020 vernietigd. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld.

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling zet in deze uitspraak uiteen hoe de emissie van het weiden van vee kan worden beoordeeld.

Principiële vraag: is bij toestaan van beweiden intern salderen met afname van bemesten mogelijk?
Het weiden van vee heeft op twee manieren een stikstofreducerend effect ten opzichte van het bemesten van weiland. Weilanden waar koeien staan, worden minder bemest met stalmest dan weilanden die niet voor beweiden worden gebruikt. Ook nemen de stalemissies af. Bij een vergunning voor een melkveehouderij waarbij wordt beweid moeten de emissies van het beweiden echter wel worden beoordeeld.
Het is vaste jurisprudentie dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een natuurvergunning de gevolgen van de aangevraagde activiteit voor een Natura 2000-gebied worden vergeleken met de referentiesituatie. In de referentiesituatie gaat het om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen. Het gaat om een vergelijking van de emissies/deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de emissies/deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen. De emissie van het weiden van vee (de aangevraagde activiteit) kan zo worden weggestreept (intern gesaldeerd) tegen de afname van de emissie van het uitrijden van mest (bemesten) die daarvan het gevolg is. De rechtbank is daar terecht van uitgegaan.

Referentiesituatie voor bemesten op basis van planologisch regime
Voor dat intern salderen moet de referentiesituatie van bemesten worden bepaald. Bij de uitbreiding of wijziging van een veehouderij wordt de referentiesituatie normaliter ontleend aan de geldende natuurvergunning. Als die ontbreekt, wordt de referentie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of verlopen. 

Deze rechtspraak is ontwikkeld voor de beoordeling van de gevolgen van de uitbreiding of wijziging van het houden van vee in stallen door een veehouderij. Milieutoestemmingen hebben betrekking op een inrichting en bevatten doorgaans geen toestemming voor het bemesten van gronden. Aan deze milieutoestemmingen kan dan ook geen referentiesituatie worden ontleend voor het bemesten van gronden. Wel golden voor deze activiteit algemene regels (het planologisch regime). De referentiesituatie voor bemesten kan aan dat planologisch regime worden ontleend, als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan:

1. Volgt uit het planologisch regime, dat op de referentiedatum van kracht was, dat bemesten was toegestaan?
2. Werden de gronden vóór de referentiedatum bemest? Dat wordt aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
3. Is na de referentiedatum een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan?

• Als het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toestaat: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
• Als het planologisch regime sinds 2006 niet onafgebroken het gebruik als grasland toestaat: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan.