ECLI:NL:RVS:2024:625

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als uit het beheerplan voor een Natura 2000-gebied waarop een stikstoftoename van een project plaatsvindt, volgt dat de totale stikstofdepositie in dat gebied moet afnemen voor behoud van natuurwaarden en het halen van de verbeter- of hersteldoelstellingen, maar niet hoe groot en binnen welke termijn deze afname moet worden gerealiseerd, dan moet voor het inzetten van extern salderen aannemelijk worden gemaakt dat de stikstofdepositie op gebiedsniveau (blijvend) zal dalen en dat de saldogever daar niet voor nodig is.

• Aan dit vereiste wordt voldaan als (1) uit AERIUS Monitor blijkt dat de stikstofdepositie al is gedaald en nog zal blijven dalen en dit correspondeert met gegevens uit het meetnet ammoniak in natuurgebieden van het RIVM, en (2) er maatregelen zijn genomen conform een provinciale stikstofaanpak waarvan aannemelijk is dat ze hebben bijgedragen en nog zullen blijven bijdragen aan de vereiste daling van stikstofdepositie.

• Andere voorwaarden voor extern salderen zijn onder andere dat er directe samenhang bestaat tussen de voorgenomen activiteit en de salderingsmaatregel en dat het hervatten van de stikstofuitstoot door de saldogever niet mogelijk is.

• Bij externe saldering met een natuurvergunning is ook van belang dat de stikstofdepositie aanwezig was óf kon zijn. Feitelijke aanwezigheid van het saldogevende bedrijf is niet vereist. Daardoor is niet relevant of het saldogevende bedrijf zelf al zou gaan stoppen of niet, of de voorzieningen nog volledig aanwezig zijn en of het bedrijf aan nieuwe eisen moet gaan voldoen.

• Het bevoegd gezag moet duidelijk aangeven op grond van welke dieraantallen en diersoorten ze tot de saldogevende stikstofuitstoot is gekomen.

• Het is niet toegestaan om extern te salderen met bedrijven die tussen 1 juli 2015 en 1 juli 2018 zijn beëindigd op grond van de zogenoemde stoppersregeling voor het PAS.

NB: voor goed begrip van deze conclusies is het raadzaam om eerst (de conclusies van) de eerste tussenuitspraak te raadplegen (ECLI:NL:RVS:2021:2627). 
NB: in de uitspraak van 28 februari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:831, rechts bijgevoegd) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat voor projecten van particulieren dezelfde motiveringsplicht voor extern salderen geldt.

Casus

Provinciale Staten van Noord-Brabant hebben op 3 juli 2020 de inpassingsplannen Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat West (PIP GOL West) en Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat Oost (PIP GOL Oost) opnieuw en gewijzigd vastgesteld. De inpassingsplannen voorzien in ruimtelijke ontwikkelingen voor verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving en het realiseren van een veilige en bereikbare regio. Het plan is om aansluitingen op de A59 te maken en aan te passen, de parallelstructuur langs de A59 te verbeteren en ecologische verbindingszones te realiseren. Het PIP GOL West is het gebied van de A59 vanaf Waalwijk tot aan het Ei van Drunen en het PIP GOL Oost het gebied aan beide zijden van de A59 vanaf het Ei van Drunen tot aan ’sHertogenbosch.

In de Passende beoordeling zijn de beëindiging van twee veehouderijen en het beëindigen van het uitrijden van mest op een maisakker meegenomen als mitigerende maatregelen. Deze maatregelen moeten voorkomen dat per saldo de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden toeneemt. In de tussenuitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627 heeft de Afdeling onder andere overwogen dat onvoldoende was gemotiveerd dat deze maatregelen als mitigerende maatregel betrokken mochten worden. Op 15 juli 2022 hebben Provinciale Staten gewijzigde inpassingsplannen vastgesteld naar aanleiding van de tussenuitspraak. Op 25 juli 2022 hebben Gedeputeerde Staten een gewijzigde natuurvergunning verleend.

Appellanten betogen dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor externe saldering en dat met een te hoog saldo is gerekend.

Overwegingen van de bestuursrechter 

Inzetbaarheid PAS-vergunning saldogever 
Appellanten betogen dat het salderen met een van de saldogevers zich niet verdraagt met het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 10 november 2022, C-278/21, ECLI:EU:C:2022:864 (AquaPri). Omdat de toestemming voor saldogevers was gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof (PAS), mocht deze volgens appellanten niet worden gebruikt voor saldering.

Uit het arrest AquaPri volgt volgens de Afdeling niet dat bij de Passende beoordeling voor de GOL Oost en West beoordeeld had moeten worden of de Passende beoordeling voor het saldogevende project voldeed aan de vereisten uit de natuurwetgeving. De stopzetting van dat project zorgt voor een vermindering van de stikstofuitstoot. Met die vermindering mag rekening worden gehouden voor de GOL Oost en West, omdat het gaat om stikstofuitstoot die feitelijk toegestaan was op basis van een onherroepelijke natuurtoestemming voor onbepaalde tijd. Sinds de PAS-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603) staat vast dat de Passende beoordeling voor de vergunning niet voldoet aan de vereisten, maar niet dat deze toestemming van rechtswege nietig is.

Inzetbaarheid saldogever die niet feitelijk in bedrijf is 
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan externe saldering onder voorwaarden als mitigerende maatregel in een Passende beoordeling worden betrokken. Die voorwaarden zijn onder meer:

• directe samenhang tussen de voorgenomen activiteit en de salderingsmaatregel, in dit geval de intrekking van de vergunning met bijbehorende natuurtoestemming. Die directe samenhang kan tot uitdrukking komen in de intrekking van de vergunning waarmee wordt gesaldeerd of een overeenkomst tussen de saldogever en saldonemer over de overname van stikstofdepositie.

• voldoende waarborg dat hervatting van de bedrijfsactiviteiten niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde - overgedragen - depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie.

(Zie voor deze eerste twee voorwaarden de uitspraken van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, en 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3074)

• bij externe saldering met een natuurtoestemming is van belang dat de stikstofdepositie aanwezig was of kon zijn tot het moment van intrekking van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit is anders bij een milieutoestemming (uitspraken van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166, en 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318).

Het is daarom niet relevant of het saldogevende bedrijf in de autonome situatie zou gaan stoppen. Ook is niet van belang of de voorzieningen op het bedrijf nog volledig aanwezig zijn om (rendabel) te gebruiken voor de bedrijfsvoering waarvoor de ingetrokken natuurtoestemming gold. Daarnaast is het niet van belang of bij het opnieuw in gebruik nemen van het bedrijf al dan niet aan nieuwe eisen moet worden voldaan. Deze aspecten spelen geen rol bij de bovengenoemde voorwaarden.

Bij de verlening van de natuurvergunning voor de GOL is een beleidsregel toegepast waarin staat dat alleen extern gesaldeerd wordt met de feitelijk gerealiseerde capaciteit. De vraag is nu of voldaan wordt aan het vereiste dat de voorzieningen aanwezig zijn die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de activiteit. Of de veehouderij ook de bijbehorende fosfaatrechten heeft, is niet van belang. Daarnaast is niet van belang of de voorzieningen in de veehouderij nog economisch rendabel zijn. Het gaat erom dat de veehouderij materieel daadwerkelijk in werking kon zijn en is geweest op de vergunde manier.

Gehanteerde dieraantallen en diersoorten 
Op grond van de stukken en de bespreking op zitting is het voor de Afdeling niet duidelijk geworden op grond van welke dieraantallen en diersoorten Gedeputeerde Staten tot de saldogevende stikstofuitstoot zijn gekomen.

Inzetbaarheid van ‘stoppers’ vanwege het PAS 
De Afdeling vermoedt dat de saldogevende veehouderij behoort tot de bedrijven die zijn beëindigd tussen 1 juli 2015 en 1 juli 2018 op grond van de zogenoemde stoppersregeling. De depositie van deze ‘stoppers’ is al ingezet voor de ontwikkelingen die waren toegestaan op grond van het PAS. Het opnieuw extern salderen zou, als sprake is van een ‘stopper’, leiden tot dubbele inzet van de depositie. Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten hebben niet vastgesteld of de veehouderij behoort tot de stoppers.

Inzetbaarheid saldogevers in het licht van Natura 2000-doelen 
In de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de beëindiging van het saldogevende bedrijf door aankoop en intrekking van de vergunning een maatregel is die ook geschikt is als instandhoudings- of passende maatregel. Deze maatregel mag daarom alleen onder voorwaarden voor het project worden ingezet. In dit geval moet inzichtelijk worden gemaakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000-gebied kan worden gerealiseerd.

Uit de tussenuitspraak volgt ook dat de motivering moet zijn toegesneden op de instandhoudingsdoelstellingen en de staat van instandhouding van de betrokken Natura?2000-gebieden. Deze doelen worden op gebiedsniveau vastgesteld en de staat van instandhouding wordt per gebied beoordeeld. Daarom moet de vraag of het behoud van de natuurwaarden is geborgd, dan wel of de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd, ook op gebiedsniveau worden beantwoord.

De Afdeling constateert op grond van de beheerplannen dat voor de Natura 2000-gebieden de Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen, Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek en Kempenland-West het behoud van natuurwaarden is geborgd en de verbeter- of hersteldoelstellingen worden gerealiseerd als de totale stikstofdepositie in de gebieden in de beheerplanperiode zal afnemen. Uit de beheerplannen blijkt niet eenduidig hoe groot en binnen welke termijn deze afname moet worden gerealiseerd. De Afdeling zal er voor deze gebieden vanuit gaan dat aan de instandhoudingsdoelstellingen van deze gebieden kan worden voldaan, als aannemelijk is dat een (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau wordt gerealiseerd. Daarom hoeft voor deze gebieden niet te worden vastgesteld om welke daling in kwantitatieve zin en binnen welke termijn het gaat.

Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende gemotiveerd dat de beëindiging van de stikstofdepositie door de saldogevers ingezet kon worden als mitigerende maatregel. Gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling van de relevante Natura 2000-gebieden is het behoud van natuurwaarden voldoende geborgd of, in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, kan dat doel ook op een andere wijze worden gerealiseerd. De redenen hiervoor zijn:

• Uit AERIUS Monitor blijkt dat de stikstofdepositie tussen 2018 en 2020 is gedaald. Daarnaast is hierin de projectie opgenomen dat deze daling zal doorzetten. De mate waarin de daling plaatsvindt in de gebieden Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek en Kempenland-West voor deze periode is vergelijkbaar. Deze gegevens zijn vooral afkomstig uit modelberekeningen en niet uit metingen, maar ze corresponderen met de gegevens uit het meetnet ammoniak in natuurgebieden van het RIVM.

• In de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS) zijn maatregelen opgenomen. Veel van deze maatregelen zijn gestart in de periode voor 2018. Deze maatregelen hebben geleid tot een daling van de stikstofemissies. De Afdeling acht het daarom aannemelijk dat deze maatregelen hebben bijgedragen aan een daling en zullen blijven bijdragen aan een daling van de stikstofdepositie in de hier relevante Natura 2000-gebieden.

De Afdeling overweegt dat niet zeker is dat deze maatregelen allemaal worden uitgevoerd en de beoogde effecten zullen hebben. Het is bijvoorbeeld niet uitgesloten dat provinciaal of landelijk beleid wordt bijgesteld. Maar op het moment dat de Passende beoordeling gemaakt werd, mochten Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten er wel van uitgaan dat het aannemelijk was dat het geheel aan maatregelen in de BOS bijgedragen had aan een daling van de stikstofdepositie. Ook mochten zij ervan uitgaan dat die maatregelen voor een blijvende daling zouden zorgen.

Uitspraak

De Afdeling draagt Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant op om de inpassingsplannen en de natuurvergunning uit 2022 te herstellen.