ECLI:NL:RVS:2021:2627

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een milieueffectrapport moet alle redelijkerwijs in aanmerking te nemen alternatieven beschrijven en beoordelen. Welke dit zijn is afhankelijk van de omstandigheden. En de gekozen alternatieven moeten wel realistisch zijn.
• Het gebruiken van AERIUS Calculator is alleen toegestaan als daarmee volledig, precies en definitief elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van een project voor de betrokken Natura 2000-gebieden wordt weggenomen. Het rekenmodel SRM2 in de AERIUS Calculator, versie 2020, geeft die zekerheid niet, omdat deze de effecten van een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden op meer dan 5 km afstand van de weg niet in beeld brengt.
• Iemand die met toepassing van het PAS een vergunning heeft gekregen waartegen geen beroep meer mogelijk of aanhangig is, heeft na de PAS-uitspraak nog steeds een vergunning, die in principe kan worden gebruikt voor extern salderen.
• Sommige maatregelen zijn als mitigerende of als een passende- of instandhoudingsmaatregel te zien. Als voor het behoud, de verbetering of het herstel van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied geen andere maatregelen worden getroffen, mag een maatregel niet als mitigerende maatregel in de passende beoordeling voor het project betrokken worden.
• De enkele verwijzing naar een Natura 2000-beheerplan is onvoldoende voor de motivering dat een maatregel mag worden ingezet als mitigerende maatregel als daarin geen concrete maatregelen staan gericht op stikstofdepositie.
• Bij externe saldering in de vorm van een intrekking van een natuurvergunning is van belang dat de stikstofdepositie aanwezig was of kon zijn tot het moment van intrekking van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie voor een project. Of het saldogevende bedrijf nog feitelijk in gebruik is, doet niet ter zake.
• Als voor een Natura 2000-gebied geen aparte kritische depositieniveaus voor ammoniak zijn vastgesteld omdat de optredende effecten in het ecosysteem vooral gerelateerd zijn aan de totale belasting met stikstof, mag externe saldering plaatsvinden met zowel NOx als NH3.

Casus

De Provinciale Staten van Noord-Brabant hebben op 3 juli 2020 de inpassingsplannen Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat West (PIP GOL West) en Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat Oost (PIP GOL Oost) opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
Het PIP GOL West en het PIP GOL Oost (samen de GOL) gaat over integrale gebiedsontwikkeling van de Oostelijke Langstraat. Het PIP GOL West is het gebied van de A59 vanaf Waalwijk tot aan het Ei van Drunen en het PIP GOL Oost het gebied aan beide zijden van de A59 vanaf het Ei van Drunen tot aan ’s-Hertogenbosch. Het gaat om ruimtelijke ontwikkelingen die de kwaliteit van de leefomgeving verbeteren en om het realiseren van een veilige en bereikbare regio. Het gaat dan om het maken en aanpassen van aansluitingen op de A59, verbetering van de parallelstructuur langs de A459 en realisatie van ecologische verbindingszones.
Bij de Afdeling zijn tegen (één of meer van) de besluiten 21 beroepen ingediend. Naast veel andere beroepsgronden heeft een aantal appellanten gronden ingediend over de alternatieven in het milieueffectrapport en over stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.

Overwegingen van de bestuursrechter
Alternatieven
Appellanten vinden dat de door hen ingediende alternatieven onvoldoende zijn meegewogen in de inpassingsplannen. Volgens hen staan minder bezwaarlijke alternatieven nu niet in de plannen. Volgens de Wet milieubeheer (artikel 7.7, eerste lid, onder b) moet een milieueffectrapport voor een inpassingsplan alternatieven beschrijven, en de motivering van de keuze voor de in beschouwing genomen alternatieven. Volgens vaste rechtspraak moeten redelijkerwijs in aanmerking te nemen alternatieven worden beschreven en beoordeeld, rekening houdend met het doel en de geografische werking van het inpassingsplan. De gekozen alternatieven moeten realistisch zijn. Welke alternatieven in een milieueffectrapport redelijkerwijs in beschouwing moeten worden genomen is, zo heeft de Afdeling verschillende keren geoordeeld, afhankelijk van de omstandigheden van het geval.
Voor de GOL is een milieueffectrapport opgesteld. In het rapport staat dat in 2015 op basis van diverse variantenonderzoeken een voorlopig voorkeursalternatief is opgesteld, dat is beschreven in de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (het NRD-alternatief). Betrokkenen konden op dit NRD-alternatief reageren. Naar aanleiding daarvan zijn ideeën binnengekomen voor varianten op het NRD-alternatief. Alle binnengekomen varianten zijn onderzocht en beoordeeld met behulp van een trechteringsproces. Uit het trechteringsproces kwamen twee deelvarianten naar voren waarvan is besloten deze naast het NRD-alternatief verder in het milieueffectrapport te onderzoeken.
In het milieueffectrapport zijn uiteindelijk dus drie alternatieven onderzocht: de NRD-variant, de variant Verlegde toe- en afrit (GOL Oost) en de variant nabij de Overstortweg (GOL West). De twee deelvarianten die in het MER zijn onderzocht, zijn vergeleken met de NRD-variant.
Verschillende appellanten stellen dat een aantal varianten onvoldoende is onderzocht. De Afdeling oordeelt dat in alle gevallen het college de betreffende varianten op goede gronden hebben laten afvallen. Ze vielen af omdat ze minder goed scoorden dan de NRD-variant, bijvoorbeeld op hoofddoel van de GOL – afname van verkeer in de kernen – en op budget.

Natuur
In de passende beoordeling staat dat uitstoot tijdens de aanlegfase voornamelijk afkomstig is van materieel dat tijdens de bouw wordt ingezet en van verkeer van en naar de bouwplaats. Er wordt emissiearmer materieel (Stage IV-materieel) ingezet, maar dan nog is er een toename van stikstofdepositie. Daarom wordt ook extern gesaldeerd. De saldogever is een agrarisch bedrijf in Drunen met een vergunning voor stikstofuitstotende activiteiten, die de activiteiten stopt. Daarmee verdwijnen de permanente stalemissies en ook stopt de bemesting van een maïsakker in een Natura 2000-gebied. Daarmee wordt de toename van stikstofdepositie op relevante hexagonen in de aanlegfase volledig voorkomen.
De stikstofuitstoot in de gebruiksfase komt voornamelijk van verkeer door realisatie van de GOL. In de gebruiksfase zal er meer stikstofdepositie zijn in twee stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden: Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen en in Vlijmens Ven, Moerputten & Bossche Broek. Volgens de passende beoordeling wordt de toename van stikstofdepositie in de gebruiksfase door extern te salderen volledig opgelost.

5 km-grens (rekengrens) 
Appellanten stellen dat de toename van stikstofdepositie door verkeer door de GOL groter is dan uit de passende beoordeling blijkt. Zij stellen onder andere dat de toename van stikstofdepositie door verkeer ten onrechte is berekend met de Standaardrekenmethode 2 (SRM2) in AERIUS Calculator. Deze rekenmethode berekent de stikstofdepositie tot slechts 5 km van de bron, terwijl wegverkeer ook op grotere afstand dan 5 km stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden tot gevolg kan hebben.
In de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:105, speelt een vergelijkbare beroepsgrond. Provinciale Staten hebben bij de zitting erkend dat zij geen andere motivering hebben dan de minister in de procedure, die heeft geleid tot de uitspraak van 20 januari 2021, en dat die ontoereikend is. De Afdeling oordeelt dat Provinciale Staten er ten onrechte van uit zijn gegaan dat de Natura 2000-gebieden niet worden aangetast. Het betoog van appellanten slaagt.

Mitigerende maatregel of instandhoudingsmaatregel/passende maatregel
Appellanten stellen dat ten onrechte extern is gesaldeerd met het agrarische bedrijf in Drunen. Uit de gebiedsrapportage 2017 van het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen blijkt volgens appellanten dat dit een wat stikstof betreft overbelast gebied is. Zij stellen dat de beëindiging van het agrarische bedrijf daarom op zichzelf al nodig is om te kunnen voldoen aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Daarom kan deze afname van stikstofdepositie niet worden ingezet voor de GOL.
De beëindiging van het saldo gevende bedrijf door aankoop en intrekking van de vergunning is een maatregel die ook geschikt is als instandhoudings- of passende maatregel. Uit overweging 13-13.8 in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 volgt dat een instandhoudings- of passende maatregel alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden ingezet als zeker is dat de doelstellingen voor het Natura 2000-gebied worden gehaald. Dat betekent kijkend naar de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, dat het behoud van natuurwaarden moet zijn geborgd. En als een verbeter- of hersteldoelstelling geldt dat het doel ook op een andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien moet de maatregel verbonden zijn aan het plan of project. Zie ook de uitspraak Logistiek Park Moerdijk, ECLI:NL:RVS:2020:2318.
Pas op de zitting hebben Provinciale Staten aangegeven dat andere maatregelen worden getroffen om de instandhoudingsdoelstellingen te bereiken dan de aankoop van het saldo gevende bedrijf en de intrekking van de vergunning van dat bedrijf. Zij wezen op maatregelen in het Beheerplan Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen (het beheerplan), dat daarnaast bijvoorbeeld in de provincie Noord-Brabant extra emissie-eisen voor stallen worden ingevoerd en dat, bij gebruik van extern salderen, 30% van het saldo van de saldogever wordt afgeroomd.
Voor het Natura 2000-gebied de Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen zijn voor diverse stikstof gevoelige habitattypen behouddoelstellingen vastgesteld. Om deze te realiseren is een daling van de huidige stikstofdepositie nodig. Dat betekent in dit geval dat inzichtelijk moet worden gemaakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000 gebied wordt gerealiseerd. Provinciale Staten hebben dat inzicht niet geboden. De Afdeling merkt op dat in het beheerplan geen enkele concrete maatregel staat gericht op die stikstofdepositie. Gelet hierop hebben Provinciale Staten naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat de voorziene maatregel als mitigerende maatregel in de passende beoordeling kan worden betrokken. Het betoog van appellanten slaagt.

Uit een oogpunt van definitieve geschilbeslechting bespreekt de Afdeling ook de overige beroepsgronden over de betrokken mitigerende maatregel.

Mag extern worden gesaldeerd met een PAS-vergunning?
Appellanten stellen dat ten onrechte extern is gesaldeerd met de natuurvergunning voor de melkveehouderij in Drunen. Volgens appellanten is deze vergunning gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Omdat de passende beoordeling die ten grondslag ligt aan het PAS gebrekkig is verklaard, kan de vrijgekomen depositieruimte niet worden ingezet voor extern salderen, stellen zij.
De Afdeling overweegt als volgt. De omgevingsvergunning waar de natuurtoestemming onderdeel van is, was bij het sluiten van de overeenkomst over het intrekken van kracht. De rechtmatigheid hiervan ligt in deze procedure niet ter beoordeling voor. Uit r.o. 32.7 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, blijkt dat iemand die met toepassing van het PAS een vergunning heeft gekregen waartegen geen beroep meer mogelijk of aanhangig is, na de PAS-uitspraak nog steeds een vergunning heeft voor die activiteit. Het betoog slaagt daarom niet.

Was het bedrijf feitelijk nog in gebruik?
Een van de appellanten stelt dat ten onrechte extern is gesaldeerd met de natuurtoestemming voor de melkveehouderij in Drunen omdat het bedrijf al een jaar te koop stond en omdat onduidelijk is of het bedrijf nog in gebruik was. Als dat niet zo is, levert de externe saldering alleen op papier natuurwinst op, zo stelt zij.
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 21 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1586, heeft overwogen, is bij externe saldering in de vorm van een intrekking van een natuurvergunning verder van belang dat de stikstofdepositie aanwezig was of kon zijn tot het moment van intrekking van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie door de nieuwe activiteit. Dat is hier het geval. Dat het bedrijf al een jaar te koop stond en dat onduidelijk is of het bedrijf nog in gebruik was, doet dus niet ter zake.

Depositie afkomstig van ammoniak of stikstofoxiden
Appellanten stellen verder dat de melkveehouderij waarmee extern gesaldeerd wordt vooral NH3 uitstoot. De realisatie van de GOL zal echter met name tot meer CO2 en NOx leiden. Uit het rapport "Effecten van ammoniak op de Nederlandse natuur" van Alterra uit juni 2008 (het rapport van Alterra) en de website van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) volgt volgens hen dat NH3 leidt tot (vooral) verzuring van de bodem, terwijl NOx juist leidt tot (vooral) vermesting van de bodem. De beëindiging van de melkveehouderij brengt daarom niet per definitie mee dat een toename van vermesting van de bodem is uitgesloten, terwijl dat vooral een grote verstoringsfactor is in het Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen.
De Afdeling zegt hierover het volgende. Provinciale Staten zijn er van uitgegaan NH3 en NOx allebei een even groot vermestend en een even groot verzurend effect op de bodem hebben. Uit het rapport van Alterra en de website van het RIVM kan de Afdeling niet afleiden dat met de beëindiging van de melkveehouderij niet wordt voorkomen dat de verwezenlijking van de GOL per saldo een voor de natuur relevant effect zal hebben. In het rapport van Alterra staat uitdrukkelijk dat er geen aparte kritische depositieniveaus voor ammoniak zijn afgeleid omdat de optredende effecten in het ecosysteem vooral gerelateerd zijn aan de totale belasting met stikstof, dus met zowel NOx als NH3. De Afdeling ziet in wat appellanten hierover hebben aangevoerd dan ook geen aanknopingspunten voor het oordeel dat Provinciale Staten om deze reden in een ecologische beoordeling hadden moeten onderzoeken of de stikstofdepositie als gevolg van de GOL wel kan worden gemitigeerd met de beëindiging van het saldo gevende bedrijf.

Uitspraak
Het beroep is gegrond. De Afdeling draagt de raad en het college op om de gebreken binnen 26 weken te herstellen of een ander besluit te nemen.