ECLI:NL:RVS:2021:1012

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als een grens in het bestemmingsplan gewijzigd wordt vastgesteld, kan het plan-MER ten grondslag worden gelegd aan het plan als de plangrenswijziging niet leidt tot andere nadelige milieugevolgen en het doel van het plan nog steeds gehaald kan worden.
• Als eerder een plan-MER is opgesteld voor een bestemmingsplan, en later is voor een nieuw bestemmingsplan een project-MER nodig, dan mag het eerdere plan-MER wederom gebruikt en aangevuld worden als het aan de eisen aan een project-MER uit de Wet milieubeheer voldoet en het nog actueel is.
• Een milieueffectrapport hoeft niet inzichtelijk te maken waarom bepaald (mede-)gebruik niet meer mogelijk is. Een milieueffectrapport bevat alleen de informatie voor de raad om een afweging te maken over het toelaten van dat (mede-)gebruik.

Casus

Op 5 maart 2019 heeft de raad van de gemeente Krimpenerwaard het bestemmingsplan "Natuurgebieden Veenweiden Krimpenerwaard" gewijzigd vastgesteld. Het plan maakt ontwikkeling van natuur en een duurzaam watersysteem in de Krimpenerwaard mogelijk. Het plan maakt onder meer aanleg van natuur mogelijk op huidige agrarische gronden. Die natuur wordt onderdeel van het Natuurnetwerk Nederland (NNN). Doel van het plan is 50% weidevogelnatuur, 35% botanische natuur en 15% kleinschalige landschapselementen. De raad heeft via een amendement de grenzen van het NNN deels anders vastgesteld dan in het ontwerpbestemmingsplan was bepaald (hierna: ‘de ontgrenzing’).
Appellanten betogen dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de ontgrenzing. De onderliggende stukken, zoals de ecologische analyses en het plan-MER, voldoen volgens hen niet meer. In die stukken wordt uitgegaan van een natuurbestemming. Volgens hen kunnen de natuurdoelen door de gewijzigde vaststelling niet worden behaald. De grootschaligheid en robuustheid van de aan te leggen natuur zijn essentieel en verzoeken van andere betrokkenen om géén natuurbestemming toe te kennen zijn daarom ook afgewezen. Volgens appellanten is de uitvoerbaarheid van het plan dus in het geding.
Een andere appellant betoogt dat de gemeente een afzonderlijk m.e.r.-beoordelingsbesluit had moeten nemen. Dat aan het plan een milieueffectrapport ten grondslag is gelegd, doet hier volgens hem niets aan af. Dit rapport was al ten grondslag gelegd aan het bestemmingsplan "Natuurgebieden Veenweiden Krimpenerwaard, deelgebieden de Nesse en Oudeland", waarbij aan zijn gronden een agrarische bestemming was toegekend met een bevoegdheid tot wijziging naar een natuurbestemming. Bovendien is dit milieueffectrapport een plan-MER, terwijl een project-MER had moeten worden gemaakt. Er is volgens hem daarnaast alleen beoordeeld in hoeverre de Robuustheidsanalyse MER ten opzichte van de andere twee milieueffectrapporten moest worden aangevuld, terwijl een vergelijking tussen alle huidige en oude eindbestemmingen vereist is. Tot slot is niet inzichtelijk gemaakt waarom agrarisch medegebruik niet meer mogelijk zou zijn. Volgens hem veroorzaakt het verdwijnen van dit gebruik verlies aan landschap van historisch en cultureel belang.

Overwegingen van de bestuursrechter
Gewijzigde vaststelling – ontgrenzing NNN
In het amendement van de raad staat dat de ontgrenzing van 5 hectare bij de woningen van appellanten geen grote nadelige gevolgen heeft voor de natuurontwikkeling. Volgens het amendement gaat de ontgrenzing over 0,7% van het totale gebied met een botanische doelstelling en liggen de gronden niet op een strategische plek binnen de natuurbegrenzing. De gronden liggen ver van de percelen met een weidevogeldoelstelling, zodat deze percelen niet worden verstoord. Ook staat in het amendement dat het verleggen van de grens van de bestemming geen onevenredige afbreuk doet aan de natuurdoelen, de waterkwaliteit en de landschappelijke doelen. De raad stelt bovendien dat het plan op deze gronden niet voorziet in activiteiten met enige milieugevolgen, omdat er conserverend wordt bestemd. Ook vormen de percelen volgens het amendement geen essentieel onderdeel van het NNN, of waren deze nodig om andere milieugevolgen in het gebied te compenseren. De gewijzigde vaststelling leidt volgens de raad niet tot andere nadelige milieugevolgen dan de milieugevolgen die in het plan-MER zijn onderzocht.
De Afdeling oordeelt dat het redelijk is dat de raad stelt dat de natuurdoelen niet in gevaar komen door de gewijzigde vaststelling. Het bestemmingsplan is dus uitvoerbaar op dit punt. De omvang van het gebied is in verhouding tot de totale te ontwikkelen natuur beperkt. Het gebied is niet cruciaal voor het bereiken van de natuurdoelen van het NNN. Mede daarom heeft de raad zich ook mogen baseren op de rapportages en onderzoeken, waaronder het plan-MER, die aan het plan ten grondslag liggen.

Actualisatie milieueffectrapportage
In een Inrichtings-milieueffectrapport (2 september 2010) zijn naast de effecten van de autonome ontwikkeling twee alternatieven omschreven: het alternatief ‘Grutto en Otter’ met drie subalternatieven en het alternatief ‘Groeiend Veen’. Omdat het natuurbeleid van het Rijk en de provincie sinds de opstelling van het inrichtings-milieueffectrapport was gewijzigd, zijn in een aanvulling op het rapport (22 juni 20215) de effecten van een derde alternatief ‘Grutto en Dotter’ omschreven. Bij het inrichtings-milieueffectrapport en de aanvulling zijn de inrichtingsmaatregelen bij de verschillende alternatieven beschreven. De Robuustheidsanalyse (15 augustus 2018) onderzoekt of actualisatie van het aangevulde rapport bij vaststelling van het bestemmingsplan noodzakelijk is en of het later verrichte bodemchemisch en ecologisch onderzoek van invloed kan zijn op de effectbeoordeling in het aangevulde inrichtings-milieueffectrapport.
De Afdeling stelt dat er geen rechtsregel is die zegt dat een milieueffectrapport niet nogmaals ten grondslag kan worden gelegd aan een bestemmingsplan voor gronden waarvoor al eerder, na het opstellen van dat milieueffectrapport, een bestemmingsplan is vastgesteld. Wel moeten in het milieueffectrapport de effecten zijn beschreven van de ontwikkeling waarin het bestemmingsplan voorziet. Het inrichtings-milieueffectrapport en de aanvulling daarvan zijn opgesteld voor een bestemmingsplan voor ontwikkeling van natuur. Daarin is uitgegaan van een natuurbestemming voor de gronden van appellant. Met de bestemming "Natuur" staat het bestemmingsplan gebruik toe waarvan de effecten al in deze rapporten zijn beoordeeld. Daarom is voor het vaststellen van het bestemmingsplan niet opnieuw een milieueffectrapport of een m.e.r.-beoordeling vereist.
Voor de voorbereiding van het bestemmingsplan was inderdaad een project-MER nodig. Het inrichtings-milieueffectrapport en de aanvulling voldoen aan de eisen die de Wet milieubeheer aan een project-milieueffectrapport stelt. De milieueffectrapporten bevatten een vergelijking van het huidige agrarische gebruik en het beoogde natuurgebruik; met het nul-alternatief zijn de effecten van behoud van het agrarische gebruik beschreven. Ook zijn de effecten van natuurgebruik beschreven via alternatieven. In effectentabellen is de beoordeling weergegeven van de effecten van alle alternatieven voor verschillende aspecten, waaronder landschap en cultuurhistorie en de landbouw, waarbij de mogelijkheid tot agrarisch medegebruik is betrokken. Verder is niet vereist dat in een milieueffectrapport inzichtelijk wordt gemaakt waarom agrarisch medegebruik niet meer mogelijk zou zijn. Een milieueffectrapport wordt opgesteld om voldoende milieu-informatie te verzamelen om tot zorgvuldige besluitvorming over een project over te kunnen gaan. Dat heeft de Afdeling eerder overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2688. De raad maakt vervolgens, na een belangenafweging, een keuze welke gebruiksmogelijkheden toelaatbaar zijn vanwege een goede ruimtelijke ordening.

Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepen over het MER ongegrond, maar draagt de raad vanwege andere beroepsgronden op om een gebrek in het bestemmingsplan te herstellen.