ECLI:NL:RVS:2020:3112

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als na het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning een bouwplan zo ingrijpend wijzigt dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde plan kan worden gesproken, moet voor het gewijzigde bouwplan een nieuwe aanvraag worden ingediend. Dan zal bijvoorbeeld ook opnieuw advies aan de Commissie voor de milieueffectrapport moeten worden gevraagd.
• Of sprake is van ondergeschikte wijzigingen van het windpark, hangt onder meer af van de uiterlijke verschijningsvorm, de ruimtelijke uitstraling en de gevolgen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid.
• Bij de vraag of een project nuttig en noodzakelijk is, spelen politieke en bestuurlijke overwegingen een belangrijke rol. De bestuursrechter toetst hierbij terughoudend.
• Het oprichten van windparken draagt in de regel bij aan de mondiale afspraken over het terugdringen van broeikasgassen en de Europese doelstelling om energieverbruik duurzaam te realiseren. Het sluit ook aan bij het nationale beleid voor meer duurzame energie.
• De afwezigheid van draagvlak onder omwonenden is niet doorslaggevend voor de besluitvorming, maar kan wel een rol in de belangenafweging spelen.
• Alleen als op voorhand duidelijk is dat andere, niet in het MER onderzochte alternatieven tot een gelijkwaardig resultaat leiden met aanmerkelijk minder bezwaren, kan dit tot weigering van de omgevingsvergunning leiden.
• Een rechtzoekende die stelt dat er dergelijke alternatieven zijn, moet dit onderbouwen. Van hem kan niet worden verwacht dat hij een "volledige onderbouwing" door "diverse dure deskundigen" aandraagt, maar hij moet wel de aangedragen alternatieve locaties concretiseren en met argumenten onderbouwen.
• Als in een aanvraag en in de milieuonderzoeken van een maximale geluidsbelasting is uitgegaan, moet deze in de omgevingsvergunning staan.

Casus

Op 3 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Staphorst aan Wij Windenergie Staphorst B.V. i.o. een omgevingsvergunning verleend voor de realisatie van Windpark Staphorst. Het betreft drie windturbines (WT1, WT2 en WT3) met een tiphoogte van maximaal 212 m en een beoogd gezamenlijk vermogen van 12 MW. De vergunning is voor 25 jaar verleend en betreft de activiteiten bouwen, uitvoeren van een werk of werkzaamheden, afwijken van het bestemmingsplan en oprichten van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, en e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Ook is op dezelfde datum een maatwerkvoorschrift vastgesteld waarin is bepaald dat voor woningen in cumulatie een maximale slagschaduwduur van 1 uur per jaar is toegestaan. Voor de vergunning is een project-milieueffectrapport gemaakt.
 
Appellanten betogen in beroep onder meer dat de aanvraag, vanwege een andere locatie voor WT1 en WT2, zo ingrijpend is gewijzigd, dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. Daarom zou de wijziging met de bijbehorende onderzoeken aan de Commissie voor de milieueffectrapportage moeten worden voorgelegd.
Verder betogen zij dat er geen noodzaak is voor de windturbines, geen draagvlak bestaat voor het project en er alternatieve locaties voor de windturbines zijn, die minder bezwarend zijn voor de omgeving. Inhoudelijke beroepsgronden zijn er verder over onder meer over geluid, gezondheid en slagschaduw. Appellanten menen onder andere dat ten onrechte bij de geluidnormen van artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is aangesloten. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 25 juni 2020, C-24/19, ECLI:EU:C:2020:503 (arrest Nevele), voeren zij aan dat deze normen moeten worden beschouwd als een plan waarvoor een milieueffectrapport moet worden opgesteld.
Wat betreft de gevolgen voor de cultuurhistorische waarden brengen appellanten naar voren dat in het MER en ook door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed is uitgegaan van een ashoogte van 126 m terwijl de maximale ashoogte hoger kan zijn, namelijk 140 m. Verder voeren zij aan dat het realiseren van een windpark tot strijd met artikel 11 van de Monumentenwet 1988 kan leiden. Wat betreft de gevolgen voor het landschap wijzen appellanten erop dat de gekozen driehoekige opstellingsvariant in het milieueffectrapport negatief is beoordeeld.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Wijziging van de aanvraag
De Afdeling stelt vast dat ten opzichte van het ontwerpbesluit WT1 90 m naar het zuidoosten is verschoven en WT2 vier meter naar het noordwesten is verplaatst, omdat ze dan beter aansluiten op eventuele toekomstige ontwikkelingen. In het onderzoek is gekeken naar mogelijkheden om de locatie van de turbines te wijzigen en naar de gevolgen daarvan voor de aspecten geluid, slagschaduw, externe veiligheid, natuur, landschap, water en bodem, luchtvaart en cultuurhistorie. De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2329, dat het college van burgemeester en wethouders soms de aanvraag mag, of zelfs moet, laten wijzigen of aanvullen om geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning weg te nemen. De Afdeling overweegt verder dat volgens haar vaste rechtspraak geen nieuwe aanvraag is vereist als het gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard. Als een wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, moet voor het gewijzigde bouwplan een nieuwe aanvraag worden ingediend.
In dit geval is volgens de Afdeling sprake van een wijziging van ondergeschikte aard, zodat geen nieuwe aanvraag nodig was. De gewijzigde aanvraag ziet, evenals de oorspronkelijke aanvraag, op het realiseren van drie windturbines in een driehoeksopstelling, in een relatief open landschap. Hierdoor wijzigen de uiterlijke verschijningsvorm van het windpark en zijn ruimtelijke uitstraling vrijwel niet. Voorts leidt de wijziging van de locaties voor WT1 en WT2 niet tot meer hinder door geluid en slagschaduw of meer externe veiligheid. Daarom was een advies van de Commissie voor de milieueffectrapportage niet nodig. De vergelijking met een uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1769 gaat niet op. In die uitspraak werd voorzien in schuifruimte voor windturbines, die tot een overschrijding van de waarde voor de geluidbelasting zou kunnen leiden. Dat is in dit geval niet aan de orde.
 
Nut en noodzaak
De Afdeling stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing, die hoort bij de omgevingsvergunning, is ingegaan op wereldwijde afspraken over het terugdringen van broeikasgassen, op Europese doelstellingen om duurzame energie te realiseren en op nationaal beleid over een meer duurzame energievoorziening. Het gebied is één van de gebieden die door de provincie Overijssel, vanwege bestuurlijke afspraken met het rijk, zijn aangewezen voor het realiseren van windenergie. De Afdeling overweegt dat het windpark een bijdrage levert aan het behalen van de doelstelling voor duurzame energievoorziening en dat het college dus nut en noodzaak heeft kunnen aannemen. Een vergelijkbare overweging is te vinden in ABRvS 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2226, over het Windplan Groen en ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer. Daarbij weegt de Afdeling mee dat bij beleid over het vergroten van het aandeel duurzame energie, politieke en bestuurlijke overwegingen een belangrijke rol spelen. De bestuursrechter toetst daarbij terughoudend.
 
Draagvlak
De Afdeling stelt vast dat de omgevingsvergunning is voorbereid met toepassing van de wettelijke regels. Er is geen wettelijke regel die bepaalt dat een nieuwe ontwikkeling alleen mogelijk is als daarvoor draagvlak bestaat. Het streven naar draagvlak is onderdeel van de belangenafweging die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het nieuwe windpark moet maken. Dit betreft een afweging tussen de nationale, provinciale en gemeentelijke belangen bij een duurzame energievoorziening en onder meer de belangen van omwonenden. In dit geval is voldaan aan de wens van de gemeenteraad dat voldoende maatschappelijk draagvlak wordt verkregen, het project coöperatief is en omwonenden worden betrokken bij de planvorming. Verder vindt financiële participatie plaats via een omgevingsfonds en grondvergoedingen en is er een mogelijkheid om deel te nemen in de coöperatie. Door het fonds kunnen omwonenden mee profiteren van de opbrengsten van het windpark. Dat een aantal omwonenden zich desondanks niet gehoord voelt en zich niet kan verenigen met het windpark of met de posities van de windturbines, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de hiervoor genoemde uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer, is draagvlak op lokaal niveau niet zonder meer het meest zwaarwegende belang. De vraag of de belangen van omwonenden bij dit besluit goed in beeld zijn gebracht en afgewogen, zal bij de overige beroepsgronden aan de orde komen. De compensatie zoals die privaatrechtelijk wordt afgesproken, is verder geen aangelegenheid die in de ruimtelijke afweging wordt betrokken.
 
Alternatieven, onafhankelijkheid lid Commissie voor de milieueffectrapportage
De Afdeling overweegt dat het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Als het project op zichzelf aanvaardbaar is, kan de vergunning daarom alleen geweigerd worden als op voorhand duidelijk is dat alternatieven leiden tot een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan appellanten om dat te onderbouwen. Dat in de gemeenteraad discussies zijn gevoerd over de locatie van het windpark en dat appellanten twijfelen aan de onafhankelijkheid van een lid van de beoordelingscommissie, is volgens de Afdeling geen voldoende onderbouwing. De Afdeling overweegt daarbij dat in het milieueffectrapport de locatiekeuze is onderbouwd. Volgens de daarin opgenomen verkenning waren 12 zoekgebieden aangewezen. Vervolgens heeft de gemeente geïnteresseerde partijen de gelegenheid geboden een principeverzoek in te dienen voor deze locaties. De 5 initiatieven die binnen kwamen zijn beoordeeld aan de hand van uitgangspunten over locatie, financiële participatie en het participatieproces. De locatie waarvoor gekozen is, voldeed het beste. In het milieueffectrapport staat dat dit gebied onder meer geschikt is omdat er weinig woningen staan, wat de hinder beperkt. Verder zijn er voldoende mogelijkheden voor een landschappelijk passende opstelling en kan er goed rekening worden gehouden met het beschermd dorpsgezicht. Daarbij is volgens het milieueffectrapport van belang dat de verkaveling in het gekozen gebied minder goed herkenbaar is dan bijvoorbeeld die in het karakteristieke slagenlandschap rondom Rouveen. Overigens merkt de Afdeling op dat van appellanten niet wordt verwacht dat zij alternatieven aandragen met "volledige onderbouwing" door "diverse dure deskundigen", maar alleen dat zij hun stellingen over alternatieve locaties concretiseren en met argumenten onderbouwen waarom die locaties gelijkwaardig zijn met aanmerkelijk minder bezwaren.
 
Geluid, gezondheid
De Afdeling stelt eerst vast dat de onderzoeken over geluid- en slagschaduw uitgaan van een ‘worst-case’ windturbinetype, de Vestas V150-4.2 MW, dat niet is voorzien van zogeheten "serrated edges" om het geluid te reduceren. Hiermee zou de berekende maximale geluidbelasting vanwege de drie windturbines ten hoogste 45 dB Lden en 39 dB Lnight bedragen. Het college gaat ervan uit dat de geluidwaarden de maximale vergunde waarden zijn en dat daarmee niet wordt aangesloten bij de normen van 47 dB Lden en 41 dB Lnight in artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit. Appellanten onderbouwen niet dat zich hiermee onaanvaardbare gevolgen voor de gezondheid zullen voordoen. Ter zitting is besproken dat aangesloten wordt bij de aanbevelingen van de WHO, waarin een maximaal geluidniveau van 45 dB Lden is genoemd. De Afdeling verwijst naar een uitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:375 over het windpark Piet de Wit, waarin is overwogen dat de wetenschap niet eenduidig is over het effect van (laagfrequent) geluid van windturbines effect op de gezondheid van mensen en dat geen directe oorzaak-effectrelatie tussen windturbinegeluid en gezondheid is gevonden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak over het windpark De Drentse Monden en Oostermoer, onder 119.3, strekt het voorzorgs- en preventiebeginsel niet zo ver dat op basis van publicaties over een mogelijk verband tussen windturbines en gezondheidsklachten, het college van het verlenen van de omgevingsvergunning had moeten afzien. Ook overige door appellanten aangehaalde artikelen leiden niet tot een andere mening. Over het rapport "Health effects related to wind turbine sound: an update" van het RIVM uit 2020, overweegt de Afdeling dat het dateert van na het bestreden besluit, zodat het college daar geen rekening mee kon houden. Overigens bevestigt het de conclusies uit het rapport "Health effects related to wind turbine sound" van het RIVM uit 2017. De eindconclusie in het rapport is dat er onvoldoende wetenschappelijk bewijs is voor een directe relatie tussen gezondheidsrisico’s en het geluid van windturbines. Hoewel tabel 2.2 van het geluid- en slagschaduwrapport is opgenomen in de vergunningaanvraag en de aanvraag en het geluid- en slagschaduwrapport onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning, zijn de waarden van 45 dB Lden en 39 dB Lnight niet als zodanig genoemd als de maximaal toegestane geluidbelasting. Dat betekent volgens de Afdeling dat de geluidbelasting in de omgevingsvergunning ten onrechte niet tot die waarden is beperkt. Daarom is de omgevingsvergunning van 3 oktober 2019 in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De stellingen over de toepassing van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit worden niet besproken. Ook komt de Afdeling op dit punt niet toe aan een inhoudelijke bespreking van het betoog over het arrest Nevele.
 
Landschappelijke en cultuurhistorische waarden
De Afdeling stelt vast dat het bebouwingslint van Staphorst-Rouveen ("de Streek") een beschermd dorpsgezicht in de zin van de Monumentenwet 1988 is. De windturbines zijn niet gelegen binnen de begrenzing van het beschermde dorpsgezicht, maar kunnen het beïnvloeden. Maar uit een advies van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed en het milieueffectrapport blijkt dat de windturbines vanaf de kern van Rouveen nauwelijks zichtbaar zijn. Vanaf de kern van Staphorst zijn ze beperkt zichtbaar, vanwege de relatief dichte bebouwingsstructuur. Op enkele plekken is er zicht naar buiten toe, wanneer er een veld of weiland tussen de bebouwing ligt. Daarom wordt geen afbreuk gedaan aan de cultuurhistorische waarden van het beschermde dorpsgezicht. Ook wat betreft de gevolgen voor het landschap verwijst de Afdeling naar een onderzoek bij het milieueffectrapport. In het rapport is ingegaan op het karakter van het landschap. De effecten van de windturbines op het landschap zijn beoordeeld aan de hand van de criteria aansluiting op de landschappelijke structuur, herkenbaarheid van de opstelling, interferentie of samenhang met bestaande hoge elementen, invloed op de visuele rust, invloed op de openheid van het gebied en zichtbaarheid van de opstelling, met name vanaf het historische lint. De invloed van de windturbines op de openheid van het gebied is zeer beperkt, omdat het een afwisselend landschap blijft met open stukken en gesloten vensters. Ook cultuurhistorische waarden worden niet aangetast en worden de windturbines niet zo dicht bij van monumenten geplaatst dat er strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder f en h, en artikel 2.2, aanhef en onder b en c, van de Wabo of artikel 11 van de Monumentenwet 1988.
 
Uitspraak
De Afdeling past de bestuurlijke lus toe en draagt het college van de gemeente Staphorst op om binnen 10 weken na de verzending van deze uitspraak te beslissen met inachtneming van wat is overwogen over de borging van de maximaal toegestane geluidbelasting.