ECLI:NL:RVS:2020:3071

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als uit een milieueffectrapport bij een (ontwerp-)bestemmingsplan blijkt dat er negatieve gevolgen zijn voor een Natura 2000-gebied en voor het landschap, dan kan de raad weigeren het bestemmingsplan vast te stellen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.
• De raad kan zo in een bestemmingsplan meer bescherming van de natuur nastreven dan waar de Wet natuurbescherming toe verplicht.
• Ook als het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) de betreffende locatie al aanwijst als potentiële locatie voor een project van nationaal belang, kan de raad alsnog weigeren het bestemmingsplan vast te stellen voor het project op die locatie.
• Het ontbreken van maatschappelijk draagvlak voor een initiatief kan een rol spelen in de belangenafweging bij een bestemmingsplan, maar mag niet de doorslag geven.
  

Casus

Het bedrijf Koninklijke Smals wil industriezand gaan produceren uit specie uit het IJsselmeer. De projectlocatie is ongeveer 250 hectare groot en ligt bijna volledig in het gelijknamige Natura 2000-gebied ‘IJsselmeer’. Om zand te kunnen winnen moet Smals een kunstmatig werkeiland aanleggen. Schepen moeten het gewonnen zand vervolgens vanaf het werkeiland naar de verschillende eindafnemers afvoeren. Voor dit project is een milieueffectrapport gemaakt. Het college van burgemeester en wethouders van gemeente Fryske Marren brengt eerst een ontwerpbestemmingsplan in procedure dat dit initiatief mogelijk maakt, maar de raad van de gemeente besluit op 13 februari 2019 en op 1 april 2019 toch om het bestemmingsplan niet vast te stellen.
 
Smals is het niet eens met de beslissing van de raad. Volgens haar blijkt uit onderzoek dat de voorgenomen ontwikkeling geen significant negatieve effecten heeft op het Natura 2000-gebied. Volgens de zandwinner beschermt het project de natuurwaarden voldoende. Het college van gedeputeerde staten van de provincie Friesland heeft bovendien al een verklaring van geen bedenkingen afgegeven voor dit project. De raad mag volgens Smals niet afwijken van dat besluit van de provincie.
Wat betreft landschap en ligging betoogt Smals dat de raad geen eigen oordeel meer mocht vellen over de inpassing van het project in het IJsselmeer. Zij stelt dat het Rijk die afweging al heeft gemaakt in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en in het Barro.
Verder zijn volgens Smals andere redenen in werkelijkheid belangrijker om de vaststelling van het bestemmingsplan te weigeren. Het bedrijf noemt de naderende provinciale verkiezingen en het ontbreken van draagvlak vanuit de lokale gemeenschap. Volgens Smals mag de raad op basis daarvan niet weigeren om het bestemmingsplan vast te stellen.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Negatieve effecten op Natura 2000-gebied "IJsselmeer" en beschermde diersoorten
De Afdeling stelt vast dat de zandwinning negatieve effecten heeft voor het Natura 2000-gebied “IJsselmeer”. Dat blijkt uit het milieueffectrapport en de passende beoordeling. Ook heeft de zandwinning negatieve gevolgen voor het foerageer- en rustgebied van vogels. De raad mag het ontwerpbestemmingsplan volgens de Afdeling in strijd met een goede ruimtelijke ordening achten, ook al zijn de effecten op het Natura 2000-gebied niet significant. De Wet natuurbescherming verbiedt niet dat de raad in het bestemmingsplan meer bescherming voor de natuur nastreeft. Hierbij komt dat in het beleid van de gemeente staat dat de raad zich het belang van het Natura 2000-gebied "IJsselmeer" in het bijzonder aantrekt.
 
Negatieve effecten op het landschap
In dit onderdeel van de uitspraak buigt de Afdeling zich over de effecten op het landschap. In principe verbiedt het Barro dat een bestemmingsplan nieuwe bebouwing mogelijk maakt in het IJsselmeer. Voor deze projectlocatie bevat het Barro echter een uitzondering. De Afdeling overweegt dat de raad niet verplicht is om het project toe te staan. Ook al staat het Barro de projectlocatie in principe toe, dan nog moet de raad afwegen of met het toestaan van het project wel sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Volgens de Afdeling blijkt uit twee brieven van de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan de Tweede Kamer dat delfstoffenwinning van nationaal belang is, maar dat de gemeente De Fryske Marren een eigen ruimtelijke afweging moet maken. In het milieueffectrapport is getoetst in hoeverre het initiatief van invloed is op de open ruimte en de weidse horizon. De wininstallatie zal zichtbaar zijn in een omtrek van ongeveer 25 km. Vanaf de dijken is de verwerkingsinstallatie waar te nemen als een groot schip. De raad vindt deze aantasting van het landschap niet wenselijk. De raad heeft volgens de Afdeling goed onderbouwd dat er onvoldoende noodzaak bestaat om de landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische kwaliteiten van het IJsselmeer aan te tasten.
 
Het ontbreken van draagvlak
De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan een belangenafweging moet maken. Daarbij mag de raad ook gewicht toekennen aan eventuele weerstand tegen het voorgenomen project vanuit de inwoners van de gemeente en belangenorganisaties. Uit de in het raadsbesluit vermelde motieven blijkt volgens de Afdeling niet dat de raad daaraan een doorslaggevend gewicht heeft toegekend.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart het beroep ongegrond.