ECLI:NL:RVS:2019:1117

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Als een plan voorziet in een definitie van ‘stikstofneutraal’, moet deze definitie alle mogelijke bedrijfsuitbreidingen omvatten die het plan mogelijk maakt.
• Het plan-MER en de Passende beoordeling moeten uitgaan van de maximale mogelijkheden van het plan; ook de wijzigingsbevoegdheden van het plan horen daarbij.

Casus

Op 13 juli 2017 heeft de gemeenteraad van Breda het bestemmingsplan ‘Buitengebied Oost’ vastgesteld. Het plan voorziet in een nieuwe planologische regeling voor het oostelijk deel van het buitengebied van de gemeente Breda. Het plan bevat afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden die het mogelijk maken dat veehouderijen, kassen en maneges uitbreiden onder de voorwaarde dat stikstofneutraal wordt gebouwd, gebruikt of in werking gesteld.
 
Stikstofdepositie
Appellanten zijn van mening dat de definitie van stikstofneutraal ten onrechte beperkt is tot veehouderijen en niet ook het bouwen en gebruiken van kassen omvat. Ook is volgens hen ten onrechte gebruikgemaakt van de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Zij wijzen in dat verband op de uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259 en ECLI:NL:RVS:2017:1260, waaruit volgt dat de PAS gebrekkig is.
 
Maximale mogelijkheden
Appellanten voeren aan dat het plan-MER onvoldoende ingaat op het verlies van landschappelijke kwaliteit in grote gebieden en dat de teeltondersteunende voorzieningen goed zichtbaar zijn. Ook vinden zij dat de effecten op de waterhuishouding onvoldoende onderzocht zijn.
 
Daarnaast hebben zijn bezwaar tegen de wijzigingsbevoegdheid in het plan, die het mogelijk maakt dat bouwvlakken van permanente teeltondersteunende voorzieningen worden vergroot tot 4,5 hectare. Het plan-MER is volgens hen ten onrechte niet gebaseerd op de maximale mogelijkheden die het plan biedt.
 
Overwegingen van de bestuursrechter
Stikstofdepositie
Tijdens de zitting stelt de raad dat de definitie van stikstofneutraal gelijk zou moeten zijn aan de definitie daarvan in het bestemmingsplan ‘Buitengebied Zuid’ van 13 juli 2017. Stikstofneutraal is in dat plan gedefinieerd als ‘een uitbreiding van een bedrijfsgebouw zonder extra depositie van stikstof op een nabijgelegen Natura 2000-gebied’. De Afdeling oordeelt dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid nu de raad een ander standpunt inneemt terwijl de omstandigheden hetzelfde gebleven zijn.
 
Maximale mogelijkheden
De Afdeling constateert dat in het plan-MER staat dat teeltondersteunende voorzieningen negatieve effecten hebben op het landschap. De uitbreidingen sluiten aan op bestaande bedrijven en gaan niet ten koste van de landschappelijke structuur op hoofdlijnen. Lokale negatieve effecten zijn niet op voorhand uit te sluiten maar worden beperkt of gecompenseerd door de zorgplicht ruimtelijke kwaliteit en de Landschapsinvesteringsregeling Breda. Verder staat in het plan-MER dat vanwege een toename van verharding aanvullende maatregelen nodig zijn om water in de bodem op te nemen. Ook constateert de Afdeling dat waar de uitbreidingen mogelijk zijn, geen bijzondere landschappelijke waarden zijn. De Afdeling vindt het redelijk dat de raad teeltondersteunende voorzieningen mogelijk maakt op gronden in het landelijk gebied.
 
Het plan voorziet in een wijzigingsbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders voor het vergroten van een bouwvlak van maximaal 3 naar 4,5 hectare voor het oprichten van permanente teeltondersteunende voorzieningen, niet zijnde kassen of tunnels. De Afdeling constateert dat het plan-MER en de Passende beoordeling geen rekening hebben gehouden met deze wijzigingsbevoegdheid. Daardoor zijn de milieueffecten, zoals landschappelijke en hydrologische effecten en de gevolgen van het plan op de natuurlijke kenmerken van de omliggende Natura 2000-gebieden, niet in hun volle omvang onderzocht. De Afdeling oordeelt dat het plan-MER en de Passende beoordeling ten onrechte niet uitgaan van de maximale mogelijkheden van het plan.
 
Uitspraak
De Afdeling verklaart de beroepsgrond over maximale mogelijkheden gegrond, vernietigt de planregels met betrekking tot ‘stikstofneutraal’ en de planregels over de wijzigingsbevoegdheid, en treft een voorlopige voorziening voor de definitie van stikstofneutraal.