ECLI:NL:RVS:2016:465

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Een basiseffectstudie voldoet niet aan de eisen van een milieueffectrapport.

• Het opstellen van afzonderlijke rapporten bij een grensoverschrijdend project heeft als nadeel dat de plek van de grensovergang vastligt. Toch mogen landen dan voor het eigen gedeelte een afzonderlijk rapport opstellen, als:

  • Het totale project is beschreven en alternatieven voor de plek van de grensovergang voorafgaand aan het milieueffectrapport zijn onderzocht en beschreven.

  • Is ingegaan op milieueffecten in het andere land en de eventuele cumulatieve effecten.

  • Sprake is van substantiële samenwerking en procedurele afstemming tussen de landen.

• Ook bij het ontbreken van wettelijke normen en wetenschappelijk bewijs voor langetermijneffecten door magnetische velden, moet het milieueffectrapport ingaan op de effecten op de gezondheid van de mens.

Casus

Op 7 april 2015 hebben de ministers van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu het Inpassingsplan Doetinchem-Voorst vastgesteld. Ter uitvoering van het inpassingsplan hebben het college van burgemeester en wethouders van Montferland en het college van burgemeester en wethouders van Oude IJsselstreek, en de staatssecretaris van Economische zaken op 21, 23 en 25 april een aantal omgevingsvergunningen en een ontheffing als bedoeld in de Flora- en Faunawet verleend.

Het inpassingsplan voorziet in de aanleg van een nieuwe, ongeveer 22 kilometer lange 380 kV-hoogspanningsverbinding (voor een deel 150 kV) tussen Doetinchem en de grens met Duitsland bij Voorst (gemeente Oude IJsselstreek). Verder voorziet het plan in twee ondergrondse 150 kV-aftakkingen met lengtes van ruim 1 kilometer en 300 meter.

De hoogspanningsverbinding vervangt een bestaande, deels min of meer parallel aan het tracé gelegen, verbinding. De bestaande verbinding zal verwijderd worden nadat de nieuwe in gebruik is genomen.

Toepassingsbereik milieueffectrapport
Appellanten voeren aan dat één milieueffectrapport opgesteld had moeten worden voor het totale tracé, dat voor een deel in Duitsland ligt. Volgens hen moet de verbinding over het Nederlandse en Duitse grondgebied als één activiteit gezien worden. Zij wijzen in dat verband op artikel 2, zesde lid, van het Besluit m.e.r. en de M.e.r.-richtlijn. Daarnaast menen zij dat de basiseffectstudie (hierna: BES) niet voldoet aan de eisen voor een milieueffectrapport. De BES is voorafgegaan aan het milieueffectrapport en heeft betrekking op zowel het Nederlandse als het Duitse gedeelte van de verbinding.

Nut en noodzaak
Volgens appellanten zijn er al voldoende hoogspanningsverbindingen tussen Nederland en Duitsland die zo nodig kunnen worden aangepast. Zij zijn het niet eens met de ministers, die stellen dat er niet voldoende interconnectiecapaciteit is. Verder betwijfelen zij of dat wel nodig is, gezien de ontwikkeling van duurzame energie en energiebesparing. Volgens hen is daarnaast ten onrechte niet aan de ladder van duurzame verstedelijking getoetst.

Inhoud milieueffectrapport
Appellanten menen dat in het milieueffectrapport onvoldoende aandacht is geschonken aan de gezondheid van vee. Zij wijzen in dat verband op een uitspraak van de het Hof van Appel in Caen (Fr.) van 24 november 2015. De berekeningen in het milieueffectrapport zijn volgens hen voorbarig omdat nog niet bekend is van welk materiaal de masten en geleiders worden gemaakt. In het milieueffectrapport had rekening gehouden moeten worden met een aantal agrarische bestemmingen in het plan.

Geluid
Appellanten vrezen hinderlijk fluitend geluid door de wind en hinderlijk krakend of knetterend geluid bij vochtig weer vanwege corona-ontladingen.

Gezondheid
Appellanten vrezen tevens voor negatieve gevolgen voor hun gezondheid vanwege het magnetisch veld dat bij hoogspanningsverbindingen ontstaat.

Overwegingen van de bestuursrechter

Toepassingsbereik milieueffectrapport
De Afdeling overweegt dat het inpassingsplan is voorafgegaan door het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (hierna: SEVIII), dat is vastgesteld in 2009 en als eerste plan voorzag in een hoogspanningsverbinding tussen Nederland en Duitsland. In het kader van de SEVIII is een plan-milieueffectrapport opgesteld in 2006. Vervolgens is de BES in 2009 opgesteld. In de BES is de totale verbinding onderzocht. Voor het inpassingsplan is een project-milieueffectrapport opgesteld.

De Afdeling oordeelt dat de aanleg van de totale verbinding als één activiteit gezien moet worden en dat het BES inderdaad niet voldoet aan de eisen die gelden voor een milieueffectrapport. Ook de ministers zijn het daarmee eens. Uit het deskundigenbericht volgt dat het opstellen van afzonderlijke rapporten als nadeel heeft dat de grensovergang bij Voorst in beide rapporten als vaststaand gegeven wordt beschouwd. Het is echter niet verplicht om alle alternatieven te onderzoeken, maar alleen de voornaamste. In de BES heeft een trechtering van alternatieven plaatsgevonden. Dat heeft geleid tot de keuze van beide landen voor een tracé met een grensovergang in Voorst. Naar het oordeel van de Afdeling mocht daarom in het Nederlandse milieueffectrapport volstaan worden met een onderzoek naar varianten van het tracé met Voorst als uitgangspunt.

De Afdeling constateert dat artikel 2, zesde lid, van het Besluit m.e.r. alleen bepaalt of een m.e.r.-plicht bestaat, en niet dat die plicht in één milieueffectrapport uitgevoerd moet worden. De Afdeling is van mening dat ook uit haar uitspraken van 25 april 2012, nr. 201108102/1/R2, en de uitspraak van 6 mei 2015, nr. 201409222/1/R6, niet blijkt dat aan een m.e.r.-plicht alleen met één MER in plaats van met afzonderlijke rapporten voldaan kan worden. Daarnaast is volgens de Afdeling een project over meerdere gemeenten of provincies niet helemaal vergelijkbaar met een project over meerdere lidstaten. Verschillen in procedures maken het opstellen van één gezamenlijk milieueffectrapport extra lastig. Evenmin blijkt uit de M.e.r.-richtlijn en uitspraken van het Europese Hof van Justitie dat één grensoverschrijdende activiteit moet leiden tot één grensoverschrijdend milieueffectrapport. In Bijlage IV, onder 1 en volgende, van de M.e.r.-richtlijn is alleen bepaald dat een milieueffectrapport een beschrijving van het project moet bevatten. Er staat niet of het is toegestaan om die beschrijving in meerdere rapporten te laten plaatsvinden.

Het arrest van 10 december 2009, C-205/08, ECLI:EU:C:2009:797, ging over een hoogspanningsverbinding, waarvan 7,4 kilometer in Oostenrijk en 41 kilometer in Italië. Het Hof heeft toen bepaald dat het totale tracé m.e.r.-plichtig was, ook al was het deel in Oostenrijk onder de drempelwaarde van 15 kilometer. Het pleidooi van de advocaat-generaal voor één gezamenlijk MER voor beide zijden van de grens was niet door het Hof overgenomen. Aan het nuttig effect van de M.e.r.-richtlijn wordt geen afbreuk gedaan als ieder land voor het eigen deel een MER opstelt, omdat beide rapporten dan toch het hele tracé beslaan. Wel vereist de M.e.r-richtlijn in zulke gevallen een goede samenwerking tussen de lidstaten. In dit verband hebben de ministers gewezen op de gezamenlijke verklaring van Nederland en Duitsland over de samenwerking bij grensoverschrijdende milieueffectrapportage in het Nederlands-Duitse grensgebied van maart/april 2013. De daarin gemaakte afspraken over het informeren van autoriteiten en publiek en het afstemmen van procedures, zijn nageleefd. Uit de M.er.-richtlijn volgt ook dat in het MER ingegaan moet worden op de effecten van het project op de andere zijde van de grens en moeten eventuele cumulatieve effecten beschreven worden. Naar het oordeel van de Afdeling is dat in het MER voldoende gedaan. Het Nederlandse recht is overigens voor grensoverschrijdende projecten in overeenstemming met de M.e.r.-richtlijn, zodat een rechtstreeks beroep op de M.e.r.-richtlijn niet aan de orde is.

Nut en noodzaak
Uit het deskundigenbericht volgt dat het project verband houdt met het internationaliseren en liberaliseren van de Europese energiemarkt en het in verband daarmee vergroten van de interconnectiecapaciteit. In Nederland is het belang van een gedegen hoofdnetwerk voor de energievoorziening en de energietransitie benadrukt in het SEVIII. Ook volgt uit het deskundigenbericht dat nut en noodzaak niet direct samenhangen met elektriciteitsproductie in Nederland, of een toe- of afname van de vraag naar elektriciteit of met knelpunten in het lokale elektriciteitsnetwerk. De Afdeling oordeelt dat nut en noodzaak daarmee voldoende zijn aangetoond en dat het vergroten van de interconnectiecapaciteit nodig is met het oog op leveringszekerheid. Vaststaat dat door het project de interconnectiecapaciteit vergroot wordt. Met het opwaarderen van bestaande verbindingen zou de interconnectiecapaciteit minder vergroot worden dan met de nieuwe verbinding. De Afdeling acht het MER in dit opzicht juist en volledig.

De Afdeling oordeelt verder dat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro, omdat die regeling het tegengaan van leegstand mede als doel heeft.

Inhoud milieueffectrapport
De Afdeling constateert dat in het milieueffectrapport inderdaad niet specifiek aandacht is geschonken aan de gezondheid van vee. Naar het oordeel van de Afdeling vallen die belangen echter onder het wel onderzochte onderdeel ‘gevolgen van magneetvelden’. De door appellanten genoemde uitspraak van het Hof in Caen betrof een onteigeningszaak en mogelijke schade als gevolg van verminderde melkopbrengst. Het is volgens de Afdeling onduidelijk of de situatie vergelijkbaar is met de situatie zoals deze zal zijn na realisering van de hoogspanningsverbinding. Ook ontbreken wetenschappelijke aanwijzingen dat sprake kan zijn van negatieve invloed op de melkopbrengst. Het beschrijven van effecten op locaties met een agrarische bestemming mocht naar het oordeel van de Afdeling achterwege worden gelaten, omdat het hele kleine percelen betreft.

Geluid
De Afdeling heeft (eerder) overwogen dat voor windfluiten geen wettelijke normering bestaat.

Voorts is overwogen dat windfluiten een vorm van hoogfrequent geluid is, dat met de afstand sterker afneemt dan geluid met een lagere frequentie. Daarnaast is overwogen dat bij een hogere windsnelheid het referentieniveau van het omgevingsgeluid eveneens hoger zal zijn, zodat het windfluiten daardoor kan worden gemaskeerd. Gelet op KEMA-onderzoeken, moet worden geoordeeld dat de ministers zich ook in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de geluidbelasting door corona-ontladingen niet zodanig zal zijn dat dit leidt tot onaanvaardbare hinder in de omgeving van de hoogspanningsverbinding. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat de geluidniveaus door corona-ontladingen doorgaans minder hoog liggen dan het achtergrondgeluidniveau, ook in gevallen waar dit niveau relatief laag is. Geluid in de vorm van windfluiten en geluid door corona-ontladingen komen in de regel niet gelijktijdig voor, omdat ze zich bij verschillende weersomstandigheden voordoen. Dit betekent dat niet behoeft te worden gevreesd voor een cumulatie van de beide types geluid.

De Afdeling constateert dat in een rapport van KEMA van 26 april 2010 aandacht wordt besteed aan geluidproductie van de geleiders door de wind. Daarnaast is door TNO in 2011 onderzoek gedaan naar de hinderbeleving als gevolg van corona-ontladingen. De Afdeling acht het niet waarschijnlijk dat geluid door windfluiten en geluid door corona-ontladingen gelijktijdig aan de orde zijn zodat de cumulatie van beide types geluid niet hoeft te worden onderzocht.

Gezondheid
In het milieueffectrapport is ingegaan op de gevolgen van de hoogspanningsverbinding voor de gezondheid van de mens. De Afdeling verwijst naar de uitspraak van 29 december 2010, nr. 200908100/1/R1 (Zuidring) en van 5 juni 2013, nr. 201210308/1/R1 (Noordring). Daarin wordt onder meer overwogen dat door opgewekte elektrische stroom in het lichaam korte- en langetermijneffecten optreden. Voor de langetermijneffecten is geen aannemelijk biologisch mechanisme vastgesteld. In Nederland zijn geen wettelijke normen voor de blootstelling van de bevolking aan magnetische velden. In de beleidsbrief van de minister van 3 oktober 2005 is geadviseerd om zo weinig mogelijk gevoelige bestemmingen in de magnetische zonen te situeren. In het plan zijn niet gerealiseerde gevoelige bestemmingen wegbestemd en geen nieuwe gevoelige bestemmingen toegestaan. Zeventien bestaande gevoelige bestemmingen bevinden zich in een deel met geringe niveaus. Naar het oordeel van de Afdeling is het plan zorgvuldig voorbereid.

Uitspraak

De Afdeling verklaart de beroepen ongegrond.