ECLI:NL:RVS:2014:426

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Om te beoordelen of een bestemmingsplan significant negatieve effecten heeft op Natura 2000-gebieden, moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden, waaronder onbenutte planologische mogelijkheden en afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden.
• Dat de ammoniakemissie is afgenomen en nog verder zal afnemen, is geen argument om geen passende beoordeling uit te voeren.
• De voorwaarde dat de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid uit een bestemmingsplan aanvaardbaar moet zijn vanuit milieuoogpunt, ontslaat niet van de plicht te toetsen aan artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998.

Casus

Op 4 februari 2013 heeft de gemeenteraad van Tilburg het bestemmingsplan “Buitengebied De Groene Zoom 2012” vastgesteld. Deze planologische regeling voor het buitengebied van de gemeente is overwegend conserverend van aard.

Een appellante betoogt dat voor de bestendigde dan wel mogelijk gemaakte ontwikkelingsruimte voor agrarische bedrijven een passende beoordeling en een plan-MER moesten zijn gemaakt, omdat er Natura 2000-gebieden in de nabijheid liggen. Ze wijst erop dat uit het vorige plan onbenutte bouwmogelijkheden zijn overgenomen. Het plan voorziet ontwikkelingsmogelijkheden door middel van afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden en ontwikkelingsmogelijkheden voor intensieve teelten. Het verbindt geen voorwaarden aan de bouwregels om te voorkomen dat het aantal dieren of de ammoniakemissie en/of depositie kan toenemen.

De raad stelt dat de niet benutte ruimte voor agrarische bedrijven kan leiden tot extra ammoniakemissie, maar dat dit niet te verwachten valt, omdat de laatste jaren de emissie juist is afgenomen. Het gaat om een conserverend plan. De feitelijk niet benutte agrarische bouw- en gebruiksmogelijkheden uit het vorige plan zijn overgenomen.

De raad verwijst voorts naar de Verordening stikstof en Natura 2000 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de stikstofverordening). Het systeem van de stikstofverordening is gericht op het bereiken van een depositieniveau dat in ieder geval lager is of gelijk aan de peildatum van 7 december 2004. Dit kan door het toepassen van emissiereducerende technieken of saldering met de depositiebank. Door stoppen van veehouderijen in combinatie met de beperkte ontwikkelingen en mogelijkheden van de overblijvende veehouderijen in het gebied is de ammoniakdepositie lager dan die op de referentiedatum van 7 december 2004.

De raad stelt dat artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) de mogelijkheid biedt om bij de afweging van de belangen van Natura 2000-gebieden niet alleen uit te gaan van de huidige feitelijke situatie, maar ook de niet benutte bouw- en gebruiksmogelijkheden uit voorgaande bestemmingsplannen bij het referentiekader te betrekken. De raad stelt daarom dat er geen significante gevolgen te verwachten zijn en dat geen passende beoordeling en plan-MER opgesteld hoeven te worden.

Overwegingen van de bestuursrechter
Vaststaat dat er binnen het bestemmingsplan nog niet gerealiseerde bouwmogelijkheden zijn, waardoor een feitelijke uitbreiding van de agrarische bedrijven en daarmee significante gevolgen niet zijn uitgesloten. Zoals eerder overwogen (uitspraak van 19 oktober 2011, zaaknr. 200906702/1/R3), moet de raad de aanvaardbaarheid van een bestemmingsplan bij het vaststellen opnieuw bezien, in relatie tot de dan geldende regelgeving. Dat de bouwvlakken overeenkomen met de vlakken in het voorheen geldende plan, leidt niet tot het oordeel dat geen passende beoordeling nodig is.

Op de bestreden plandelen zijn afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden van toepassing voor de verkleining van de afstanden van bouwwerken tot de as van de weg of verkleining van de afstand tot de perceelgrens, voor verbrede landbouw en nevenactiviteiten, een wijziging naar recreatieve voorzieningen en een wijziging naar een paardenhouderij of manege. Uit een rapport van het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven blijkt dat hiermee de stikstof- en ammoniakdepositie kan toenemen. Daarom kunnen die afwijkings- en wijzigingsbevoegdheden leiden tot significante gevolgen op de Natura 2000-gebieden. De mogelijke effecten ervan zijn niet meegenomen of onderzocht bij de vaststelling van het plan. Zoals de eerder overwogen (uitspraak van 7 september 201, zaaknr. 200907076/1/R3) dient in een passende beoordeling te worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan. De voorwaarde dat toepassing van wijzigingsbevoegdheden vanuit milieuoogpunt aanvaardbaar dient te zijn, ontslaat de raad niet van de verplichting om bij de vaststelling van een plan de mogelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden te beoordelen.

Verder maakt het plan teeltondersteunende voorzieningen mogelijk op aanzienlijke oppervlakten die volgens appellante van invloed kunnen zijn op de waterbalans. Uit het rapport van SRE blijkt niet wat de gevolgen ervan kunnen zijn voor de Natura 2000-gebieden.

Voor zover de raad stelt dat significante effecten zich niet zullen voordoen omdat de laatste jaren de ammoniakemissie is afgenomen en dit zal doorzetten, overweegt de Afdeling dat dit de raad niet ontslaat van de verplichting om bij de vaststelling van het plan te beoordelen of het plan in overeenstemming is met artikel 19j van de Nbw 1998.

Er is een passende beoordeling nodig. De verwijzing door de raad naar de stikstofverordening doet daar niet aan af.

Het standpunt van de raad dat artikel 19kd van de Nbw 1998 toegepast kan worden, treft geen doel, omdat artikel 19kd van de Nbw 1998, zoals dat luidde ten tijde van het vaststellingsbesluit, niet zag op bestemmingsplannen.

NB Zie over de (on)bruikbaarheid van de Brabantse stikstofverordening als mitigerende maatregel de uitspraak van 13 november 2013, zaaknrs. 201303243/1/R2 en 201303324/1/R2 en 201303514/1/R2 en 201303816/1/R2.

Uitspraak
De Afdeling acht het beroep van één appellant geheel en dat van de andere appellant gedeeltelijk gegrond en vernietigt een deel van het vaststellingsbesluit. Het beroep van een derde appellant wordt ongegrond verklaard.