ECLI:NL:RVS:2013:2210

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Voor het bepalen van de referentiesituatie mag rekening worden gehouden met het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij. Als uitgangspunt voor de referentiesituatie mag worden gehanteerd dat alle stallen voor diersoorten waarop de maximale emissiewaarde van toepassing is, voldoen aan dit besluit.
• Maximale mogelijkheden van het bestemmingsplan, inclusief (alle) wijzigingsmogelijkheden, moeten in een plan-MER en in een passende beoordeling worden beschouwd.
• In het kader van de cumulatieve effectbeoordeling moet ook rekening gehouden worden met ontwikkelingen buiten het gemeentelijk grondgebied (zoals in het deel van het landbouwontwikkelingsgebied dat in een andere gemeente is gelegen).
• Ook de effecten van stikstofdepositie op Belgische Natura 2000-gebieden moeten in het MER en in de passende beoordeling worden beschouwd.

NB De Commissie m.e.r. heeft over het MER geadviseerd onder projectnummer 2322. De Commissie signaleerde in haar voorlopig toetsingsadvies van 28 april 2011 een aantal tekortkomingen. Deze achtte zij essentieel voor het volwaardig meewegen van het milieubelang bij de besluitvorming. De gemeente heeft daarop aanvullende informatie aangeleverd over de volgende onderdelen:

• de onderbouwing van het voornemen, de alternatieven en de referentiesituatie;
• de milieugebruiksruimte voor ammoniak en geur;
• de effecten van het plan voor natuur en leefomgeving;
• de effectbeoordeling en de onderbouwing van de conclusies.

De Commissie is in haar toetsingsadvies van 1 september 2011 van oordeel dat het MER en de aanvulling samen voldoende informatie bevatten voor het volwaardig meewegen van het milieubelang bij de besluitvorming. Uit het MER en de aanvulling blijkt onder meer dat een toename van ammoniakdepositie op de in de omgeving liggende Natura 2000-gebieden niet is uitgesloten. Hiermee zijn significant negatieve gevolgen niet uit te sluiten zonder (extra) mitigerende maatregelen. Ook voor geur zijn mogelijk extra maatregelen nodig om cumulatie van hinder te voorkomen.

Casus

Op 21 november 2011 heeft de gemeenteraad van Baarle-Nassau het bestemmingsplan “Landbouwontwikkelingsgebied Ulicoten” en het bestemmingsplan “Landbouwontwikkelingsgebied Oostflank” vastgesteld. Het eerstgenoemde bestemmingsplan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het in het reconstructieplan De Baronie begrensde landbouwontwikkelingsgebied Ulicoten. Het tweede genoemde bestemmingsplan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het in het reconstructieplan begrensde landbouwontwikkelingsgebied Oostflank, voor zover dat gelegen is op het grondgebied van de gemeente Baarle-Nassau.

Tegen beide vaststellingsbesluiten heeft een appellante beroep ingesteld. Haar beroep richt zich tegen de voorziene uitbreidings- en nieuwvestigingsmogelijkheden voor intensieve veehouderijen en grondgebonden agrarische bedrijven. Zij betoogt dat de raad zich bij de vaststelling van de plannen ten onrechte heeft gebaseerd op het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER.

1. Besluit huisvesting
Hiertoe voert zij aan dat het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER op onjuiste aannames zijn gebaseerd. De raad heeft ten onrechte aangenomen dat alle stallen voldoen aan het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting). Met andere autonome ontwikkelingen, zoals het vervallen van de melkquotering en het systeem van de dierenrechten, is geen rekening gehouden. Voor pluimvee-, rundvee- en kalverstallen zijn geen emissiearme stalsystemen beschikbaar. Extra emissiereducerende stalsystemen zijn niet verplicht voor milieuvergunningen die zijn verleend voor 25 mei 2010, aldus appellante.

2. Gebreken in de passende beoordeling
Verder stelt zij dat het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER op verschillende punten ontoereikend zijn. Zo is/zijn:

• bij de in het plan-MER onderzochte alternatieven en de in de Aanvulling plan-MER onderzochte worst-case scenario’s ten onrechte aangenomen dat kleine intensieve veehouderijbedrijven tot 40 nge zullen stoppen of niet zullen uitbreiden;
• de effecten van de wijzigingsbevoegdheden voor de Natura-2000 gebieden niet of onvoldoende onderzocht. Zij wijst er daarbij op dat alleen rekening is gehouden met de uitbreiding van intensieve veehouderijen. Dit, terwijl de grondgebonden melk- en rundveehouderijen 42% van het totale aantal nge’s in de gemeente uitmaken en verantwoordelijk zijn voor bijna een kwart van de totale vergunde hoeveelheid stikstofuitstoot in de gemeente. Verder is onduidelijk van welke toename in omvang boven 1,5 ha ten behoeve van bestaande intensieve veehouderijen wordt uitgegaan;
• geen rekening gehouden met de milieubelasting die wordt veroorzaakt door het landbouwontwikkelingsgebied gelegen op het grondgebied van de gemeente Alphen-Chaam;
• de mogelijke effecten van het bestemmingsplan op de Vogelrichtlijngebieden in België niet onderzocht. Volgens appellante heeft de stikstofstofdepositie negatief effect op de leefgebieden van de vogelsoorten waarvoor deze Belgische gebieden zijn aangewezen.
• geen rekening is gehouden met de uitspoeling van meststoffen in het stroomgebied van onder meer de Leij en de Poppelsche Leij en de effecten hiervan op Natura 2000-gebieden. Dit acht zij bezwaarlijk, nu het bestemmingsplan direct aan de waterkant agrarische activiteiten mogelijk maakt. Hierdoor wordt het verontreinigd landbouwwater met meststoffen en bestrijdingsmiddelen afgevoerd naar het nabij gelegen Natura 2000-gebied Regte Heide & Riels Laag.

Appellante betoogt tot slot dat een zogenoemde ADC-toets had moeten worden uitgevoerd, nu uit de passende beoordeling blijkt dat significante effecten op nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten. De aan de wijzigingsbevoegdheden verbonden voorwaarden voor de uitbreiding van intensieve veehouderijen kunnen niet als zodanig worden beschouwd. De reden daarvoor is dat op grond van de artikelen 19j lid 3, 19g en 19h Natuurbeschermingswet 1998 niet kan worden volstaan met het doorschuiven van de ADC-toets naar het individuele geval. Als de wijzigingsvoorwaarden als een ADC-toets moeten worden beschouwd, dan is hierin ten onrechte niet de voorwaarde gesteld dat sprake moet zijn van dwingende redenen van groot openbaar belang, indien de uitbreiding mogelijk wordt gemaakt.

De raad stelt zich op het standpunt dat het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER uitgaan van de maximale mogelijkheden van bestemmingsplannen. Bij het bepalen van de referentiesituatie is aansluiting gezocht bij de feitelijke situatie. Uit de aangehaalde monitoringsrapportage kan volgens de raad geen duidelijke conclusie worden getrokken. In de Aanvulling plan-MER is ervan uitgegaan dat kleine intensieve veehouderijbedrijven tot 40 nge zullen blijven. In de worst-case scenario’s is voor de bestaande en nieuwe stallen uitgegaan van de maximale emissiewaarden zoals opgenomen in het Besluit huisvesting. Het benutten van planologische ruimte moet gepaard gaan met de inzet van emissiereducerende technieken, zodat er per saldo geen sprake is van een toename van de stikstofbelasting. Wat de effecten zullen zijn van een wijziging in de regelgeving over het vervallen van de melkquota en over de dierenrechten is een onzekere toekomstige aangelegenheid.

In de passende beoordeling zijn de Belgische Vogelrichtlijngebieden buiten beschouwing gelaten, omdat stikstofdepositie is aangemerkt als een effect dat voor deze gebieden niet relevant is.

De raad stelt verder dat een ADC-toets alleen verplicht is als op voorhand vaststaat dat zich significante negatieve effecten zullen voordoen. In de wijzigingsbevoegdheden is volgens de raad een aantal voorwaarden opgenomen, waardoor met zekerheid kan worden gesteld dat die negatieve effecten zich niet zullen voordoen.

Overwegingen van de bestuursrechter
Ad 1) Besluit huisvesting bij bepalen referentiesituatie
Voor het bepalen van de referentiesituatie in het MER is rekening gehouden met het Besluit huisvesting. Op grond van artikel 2 Besluit huisvesting worden voor dieren geen huisvestingssystemen toegepast met een emissiefactor die hoger is dan de maximale emissiewaarde dan wel de emissiewaarde die het bevoegd gezag heeft vastgesteld op grond van artikel 2a lid 1 Besluit huisvesting. Dit geldt indien in een veehouderij dieren worden gehuisvest van een diercategorie waarvoor in bijlage 1 bij het Besluit huisvesting een maximale emissiewaarde is aangegeven. Voor bestaande huisvestingssystemen gelden overgangstermijnen.

Bij het bepalen van de referentiesituatie in het MER is de huidige situatie als uitgangspunt genomen. Daarbij is aangenomen dat alle stallen voor diersoorten waarop de maximale emissiewaarde van toepassing is, voldoen aan het Besluit huisvesting. Bedrijven waarvoor geen emissiearme stalsystemen beschikbaar zijn, kunnen en hoeven niet te voldoen aan het Besluit huisvesting. De Afdeling gaat er verder van uit dat appellante haar stelling dat emissiereducerende stalsystemen niet verplicht zijn voor inrichtingen met milieuvergunningen die zijn verleend voor 25 mei 2010, baseert op het Actieplan Ammoniak Veehouderij. Dit plan is opgenomen in een bijlage bij Kamerstukken II, 2009/10, 30 654, nr. 76. Het plan voorziet in gedoogbeleid voor inrichtingen met bestaande stallen die nog niet voldoen aan de eisen voor de maximale emissie van ammoniak uit het Besluit huisvesting. Op grond van dit gedoogbeleid kan onder voorwaarden een langere overgangstermijn worden gegund dan de in het Besluit huisvesting gestelde overgangstermijn tot 1 januari 2010, namelijk tot 1 januari 2013. Nu de bestemmingsplannen zijn vastgesteld op 21 november 2011 en op grond van artikel 3.1 lid 1 Wro in beginsel een planperiode geldt van tien jaar, overweegt de Afdeling dat bij het bepalen van de referentiesituatie rekening mocht worden gehouden met het Besluit huisvesting. Zij verwijst daarbij naar haar uitspraak van 5 oktober 2011, zaaknr. 201003856/1/R3.

Ad 2a) Kleine bedrijven
De raad acht het aannemelijk dat grondgebonden agrarische bedrijven met een ondergeschikte intensieve veehouderijtak kleiner dan 40 nge niet zullen doorgroeien met deze tak. De reden daarvoor is dat de investeringen om te kunnen voldoen aan het Besluit huisvesting te groot zullen zijn ten opzichte van de omvang van het bedrijf. Een dergelijk bedrijf is als grondgebonden agrarisch bedrijf in de Aanvulling plan-MER meegenomen, zonder de verwachting dat de ondergeschikte intensieve veehouderijtak zal uitbreiden.

De Afdeling overweegt dat in een planregel een voorwaarde is opgenomen dat de ondergeschikte intensieve veehouderijtak niet in aantal dieren mag toenemen bij een uitbreiding van een grondgebonden agrarisch bedrijf tot een maximum van 3 ha. De Afdeling wijst er vervolgens op dat de bestemmingsplannen echter bij recht
mogelijk maken dat binnen het bouwvlak ten behoeve van een grondgebonden agrarisch bedrijf met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" de intensieve veehouderijtak wordt uitgebreid, mits de totale bedrijfsvoering, uitgedrukt in het aantal nge’s, geheel of in overwegende mate niet in gebouwen plaatsvindt. De bestemmingsplannen maken dan ook meer mogelijk dan dat is onderzocht. Het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER zijn niet volledig.

2b) Wijzigingsbevoegdheden
Over de in de plannen opgenomen wijzigingsbevoegdheden overweegt de Afdeling dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan, uitgaande van de maximale mogelijkheden die het plan biedt, moet worden onderzocht of het plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Deze verplichting hangt samen met het uitgangspunt dat opname van een wijzigingsbevoegdheid inhoudt dat het eventuele gebruik daarvan in beginsel als in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 7 september 2011, zaaknr. 200907076/1/R3.

Uit het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER blijkt niet dat de wijzigingsbevoegdheden voor de uitbreiding van grondgebonden bedrijven en voor de nieuwvestiging van een grondgebonden bedrijf bij omschakeling van een woonbestemming naar een agrarische bestemming, zijn onderzocht. Hieruit volgt dat het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER ten onrechte niet zijn gebaseerd op de maximale mogelijkheden van het plan.

2c) Cumulatieve effectbeoordeling
In het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER staat dat de gevolgen voor het milieu en de Natura 2000-gebieden van de in het gehele buitengebied van Baarle-Nassau geboden ontwikkelingsruimte voor veehouderijen zijn onderzocht. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de besluitvorming is beperkt tot het grondgebied van de gemeente Baarle-Nassau. Er is niet gekeken naar ontwikkelingen in het landbouwontwikkelingsgebied Oostflank, voor zover gelegen op het grondgebied van de gemeente Alphen-Chaam.

De Afdeling stelt vast dat de raad daarmee niet inzichtelijk heeft gemaakt of ten tijde van de vaststelling van de bestemmingsplannen concrete ontwikkelingen waren voorzien, die bij de beoordeling van cumulatieve effecten in beschouwing hadden moeten worden genomen of dat enkel sprake was van onzekere toekomstige gebeurtenissen die bij de beoordeling van cumulatieve effecten buiten beschouwing hadden mogen worden gelaten.

Ad 2d) Effecten op Belgische Vogelrichtlijngebieden
De Afdeling stelt vast dat de mogelijke effecten van de in het gehele buitengebied van Baarle-Nassau geboden ontwikkelingsmogelijkheden voor veehouderijen op de Vogelrichtlijngebieden in België niet in het plan-MER, de passende beoordeling en de Aanvulling plan-MER zijn onderzocht. De raad heeft dit nagelaten vanwege de veronderstelling dat de habitattypen in deze gebieden niet voor stikstofdepositie gevoelig zouden zijn. Ter zitting heeft de raad erkend dat negatieve effecten op de leefgebieden van de vogels waarvoor de Vogelrichtlijngebieden zijn aangewezen, niet zijn uit te sluiten. De Afdeling oordeelt dat de raad de effecten op de Belgische Vogelrichtlijngebieden ten onrechte niet in de passende beoordeling heeft onderzocht.

Ad 2e) Uitspoeling meststoffen- effecten op water
In het plan-MER is onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan voor onder meer de aspecten bodem en water. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het plan ter voorkoming van de uitspoeling van meststoffen naar de watergangen regels had moeten stellen. Daarbij betrekt de Afdeling dat dergelijke maatregelen primair in de vergunningprocedure aan de orde komen en dat de uitbreidingen van de intensieve veehouderijen met een omvang van meer dan 1,5 ha pas na vaststelling van een wijzigingsplan mogelijk zijn.

Eindconclusie Afdeling
De Afdeling acht het onderzoek naar de milieueffecten van de in de plannen voorziene uitbreidings- en nieuwvestigingsmogelijkheden voor bestaande intensieve veehouderijen en grondgebonden agrarische bedrijven onvoldoende. Het plan-MER en de Aanvulling plan-MER hadden niet aan de plannen ten grondslag mogen worden gelegd. Verder heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt of de plannen in overeenstemming zijn met artikel 19j Natuurbeschermingswet 1998 en artikel 6 lid 3 Habitatrichtlijn. De plannen hadden niet kunnen worden vastgesteld zonder een nieuwe passende beoordeling te maken.

Uitspraken
Tegen de beide vaststellingsbesluiten waren meerdere beroepen ingediend. De Afdeling verklaart deze beroepen deels ongegrond, deels gedeeltelijk gegrond en deels gegrond. Zij vernietigt beide vaststellingsbesluiten.