ECLI:NL:RVS:2012:BX6008

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Indien een bestemmingsplan zowel in kolom 3 (plan-m.e.r.) als in kolom 4 (project-m.e.r. al dan niet na m.e.r.-beoordeling) staat, dan moet bezien worden of de aanleg, uitbreiding of wijziging van de activiteit bij recht mogelijk wordt gemaakt, ofwel dat eerst nog een uitwerkings- of een wijzigingsplan moet worden opgesteld. Dit betekent:
  • indien nog een uitwerkings- of wijzigingsplan moet worden vastgesteld vóór de activiteit gerealiseerd kan worden, is het bestemmingsplan daarvoor kaderstellend en kan het plan-m.e.r.-plichtig zijn;
  • indien de activiteit bij recht mogelijk wordt gemaakt, kan het niet kaderstellend zijn maar evt. wel m.e.r.(-beoordelings)plichtig.
• Bij een m.e.r.-beoordeling voor bedrijven- en industrieterreinen is het belangrijk welke inrichtingen er zich daadwerkelijk kunnen vestigen. Het kan van belang zijn dat zware categorieën bedrijven en Bevi-inrichtingen slechts op een beperkt deel van het bedrijventerrein zijn toegestaan en dat Bevi-inrichtingen pas na vaststelling van een wijzigingsplan zijn toegestaan. Ook kan het van belang zijn dat de vestiging van inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder, op het bedrijventerrein niet is toegestaan.

NB 1 Het bestemmingsplan kwam tot stand voor de wijziging van het Besluit m.e.r. per 1 april 2011 (Besluit van 21 februari 2011 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (reparatie en modernisering milieueffectrapportage), Stb. 2011, 102. Bedrijventerreinen als zodanig komen niet meer voor in de onderdelen C en D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. Nu maakt het Besluit m.e.r. onderscheid in industrieterreinen (D 11.3 nieuw) en stedelijke ontwikkelingsprojecten, waaronder bedrijventerreinen (D 11.2, nieuw).
NB 2 Omdat het ontwerp voor het bestemmingsplan ter visie lag voor 1 juli 2010 is ook de oude regeling van hoofdstuk 7 Wm van toepassing. Anders dan nu werd nog gesproken van een besluit-MER of besluit m.e.r. daar waar wij nu van project-MER en project-m.e.r. spreken.

Casus

Met het op 27 januari 2011 door de gemeenteraad van Gorinchem vastgestelde bestemmingsplan is beoogd een juridische en planologische basis te bieden voor de gewenste ruimtelijke ontwikkeling in het plangebied Gorinchem-Noord. Dat gebied is gelegen ten noorden van de Betuweroute tussen de A27 en het Merwedekanaal. Het plan is gericht op de ontwikkeling van een duurzaam woon- en werkgebied in de overgangszone van de stad Gorinchem naar het Groene Hart. Het plan maakt de ontwikkeling van het nieuwe bedrijventerrein "Groote Haar" mogelijk. Het betreft een terrein met een regionale functie ten behoeve van milieubelastende bedrijvigheid. Daarnaast bevat het plan onder meer een wijzigingsbevoegdheid voor de plaatsing van drie windturbines. Een van de appellanten voert aan dat bij de voorbereiding van het plan ten onrechte geen MER voor plannen (hierna: plan-MER) is gemaakt. Voorts betoogt hij dat ten onrechte geen MER voor besluiten (hierna: besluit-MER) is gemaakt, dan wel ten onrechte niet door de raad is beoordeeld of een besluit-MER moest worden gemaakt. Hij stelt dat de omvang van het bedrijventerrein weliswaar lager is dan de drempelwaarde van 75 ha die is vermeld in categorie 11.3 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r.(oud), maar dat de raad, gelet op de criteria van bijlage III bij de Europese M.e.r.-richtlijn, had moeten beoordelen of belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten. Hij betoogt dat zich belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen voordoen vanwege de ligging van het bedrijventerrein in het Groene Hart, de omvang van het totale plangebied en de aard van de mogelijk gemaakte bedrijven. Daaronder zijn bedrijven die in een zware milieucategorie vallen en inrichtingen waarop het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) van toepassing is..

Overwegingen van de bestuursrechter
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behandelt systematisch de beroepsgronden over m.e.r.

Milieueffectrapportage - wettelijk kader
Het bestemmingsplan is voor 1 april 2011 vastgesteld waardoor het oude Besluit m.e.r. van toepassing is.
De Afdeling behandelt de toepasselijke regels, namelijk: categorieën C11.2 en D11.3 in de bijlage van het oude Besluit m.e.r.. In kolom 3 staan de plannen die een kader vormen voor een besluit dat in kolom 4 staat. Van belang is dat het vijfde lid van artikel 2 van het Besluit m.e.r. bepaalt dat als bij een activiteit omschreven in kolom 1 categorieën van gevallen zijn aangegeven in kolom 2, de verplichting tot het maken van een MER of een m.e.r.-beoordeling slechts in zodanige gevallen geldt. Hier geldt:
- de aanleg van een bedrijventerrein is m.e.r.-plichtig volgens kolom 1 van categorie C11.2. Kolom 2 kent een drempelwaarde van 150 ha.
- de aanleg, wijziging of uitbreiding van een bedrijventerrein is m.e.r.-(beoordelings-)plichtig volgens kolom 1 van categorie D11.3. Kolom 2 bevat een drempelwaarde van 75 ha.
Voor beide zijn de aangewezen plannen in kolom 3: de structuurvisie bedoeld in de artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 van de Wro en het bestemmingsplan bedoeld in artikel 3.1 van die wet. Aangewezen besluiten in kolom 4 zijn: de vaststelling van het plan, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a en b (wijzigings- of uitwerkingsplan), van de Wro, dan wel, bij het ontbreken daarvan, het plan bedoeld in artikel 3.1 van die wet (bestemmingsplan).Het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan staat dus zowel in kolommen 3 en 4 van de betreffende activiteiten.

Milieueffectrapportage - plan-MER
Om daadwerkelijk plan-m.e.r.-plichtig te zijn, moet een plan ‘kaderstellend’ zijn en mag het niet tevens in kolom 4 zijn aangewezen als categorie van m.e.r.(-beoordelingsplichtige) besluiten. Dit volgt uit artikel 2, derde lid, Besluit m.e.r. (oud). Het plan maakt de realisatie van het bedrijventerrein "Groote Haar" bij recht mogelijk, zonder latere uitwerking of wijziging, waardoor realisatie mogelijk is. Het vormt derhalve geen kader voor de vaststelling van een bestemmingsplan, uitwerkingsplan of wijzigingsplan dat in de aanleg van een bedrijventerrein voorziet. De vaststelling van een bestemmingsplan is tevens als besluit aangewezen in kolom 4. Reeds hierom bestaat geen grond voor het oordeel dat bij de voorbereiding van het plan een plan-MER had moeten worden gemaakt.

Milieueffectrapportage - besluit-MER
Voor de vraag of er dan een besluit-m.e.r. of m.e.r.-beoordelingsplicht geldt, overweegt de Afdeling het volgende. Het plan maakt de aanleg van het bedrijventerrein "Groote Haar" mogelijk. Dit bedrijventerrein heeft volgens de plantoelichting een bruto-oppervlakte van 67,6 ha, waarvan 37,8 ha netto uitgeefbaar terrein. De drempelwaarden van resp. 150 ha (C 11.2) en 75 ha (D11.3) worden dus niet overschreden. Wel volgt uit het Europese Hofarrest 15 oktober 2009 (zaaknr. C-255/08) dat ook als de drempelwaarden niet worden overschreden, een m.e.r.-beoordelingsplicht kan bestaan voor projecten die in bijlage II bij de M.e.r.-richtlijn zijn genoemd. In bijlage II, categorie 10, bij de Richtlijn is onder meer "industrieterreinontwikkeling" als project genoemd. Aan de hand van de criteria in Bijlage III van de M.e.r.-richtlijn moet dan beoordeeld worden of de geplande activiteiten belangrijke nadelige gevolgen hebben voor het milieu. De criteria in bijlage III bij de M.e.r. -richtlijn betreffen de kenmerken van het project, de plaats van het project en kenmerken van het potentiële effect.

Uit hetgeen de raad in het verweerschrift en ter zitting naar voren heeft gebracht, leidt de Afdeling af dat de raad de factoren die zijn genoemd in bijlage III bij de M.e.r.-richtlijn heeft bezien en daarin geen aanleiding heeft gevonden om een m.e.r.-beoordeling te verlangen. De gemeenteraad heeft ter zitting onder meer verklaard dat hij zich daarbij heeft gebaseerd op de milieuonderzoeken die bij de voorbereiding van het plan zijn verricht. Op grond van deze onderzoeken en aan de hand van de criteria van bijlage III bij de M.e.r.-richtlijn kan volgens de raad worden geconcludeerd dat geen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn te verwachten. Naar het oordeel van de Afdeling geeft hetgeen appellant naar voren heeft gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in redelijkheid niet tot deze conclusie had kunnen komen. Daarbij is onder meer van belang dat de door appellant bedoelde zware categorieën bedrijven en Bevi-inrichtingen op grond van het plan slechts op een beperkt deel van het bedrijventerrein zijn toegestaan, waarbij voor Bevi-inrichtingen tevens geldt dat vestiging daarvan pas na vaststelling van een wijzigingsplan is toegestaan. Voorts volgt uit de planregels dat de vestiging van inrichtingen die in belangrijke mate geluidhinder kunnen veroorzaken, als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder, op het bedrijventerrein niet is toegestaan.

Uitspraak
De m.e.r.-gronden zijn ongegrond. Wel zijn onderdelen van het bestemmingsplan in strijd met de Awb vastgesteld. Zo heeft de gemeenteraad erkend dat de gevolgen van de eventuele plaatsing van windturbines onvoldoende zijn onderzocht. Ook is het in strijd met een goede ruimtelijke ordening om bestemmingen op te nemen die niet binnen de planperiode van tien jaar worden verwezenlijkt. In concreto gaat het om de ontsluiting van het bedrijventerrein.