ECLI:NL:RVS:2012:BX1876

Conclusies voor de m.e.r. praktijk

• Indien het bestemmingsplan geen betrekking heeft op een project dat is genoemd in bijlage II van de M.e.r.-richtlijn, mag worden uitgegaan van de drempelwaarden van het Besluit m.e.r. zonder daarbij tevens rekening te houden met de factoren die zijn genoemd in bijlage III van de M.e.r.-richtlijn.
• Een MER hoeft alleen te worden opgesteld voor een verandering of uitbreiding van een activiteit en niet voor een bestaand ongewijzigd blijvend gedeelte. Voor de vraag of daarvan sprake is, moet worden bekeken of de mogelijkheden binnen bestemmingen en wijzigingsbevoegdheden zo zijn gewijzigd ten opzichte van het voorheen geldende plan dat daardoor andere milieugevolgen zijn te verwachten.
• Omdat van de maximale mogelijkheden van een bestemmingsplan moet worden uitgegaan bij de bepaling of sprake is van een m.e.r.(-beoordelings)-plicht, is niet relevant of gronden wel of niet worden gebruikt voor een activiteit.

Casus

Bij besluit van 19 oktober 2010 heeft de gemeenteraad van Westerveld het bestemmingsplan "Toegangspoort Oerlandschap Holtingerveld" vastgesteld. Het plan voorziet in de realisatie van een zogenoemde recreatieve toegangspoort tot het natuurgebied Holtingerveld met parkeerruimte en toeristisch-recreatieve functies, waaronder een uitkijktoren, een schaapskooi, een evenemententerrein en horeca. Het plangebied ligt ten noordwesten van de kern Havelte. Hieronder wordt alleen de beroepsgrond met betrekking tot m.e.r.(-beoordeling) behandeld.

Betoog van appellanten
Appelanten voeren aan dat de gemeenteraad heeft miskend dat een (beoordelings)plicht tot het maken van een milieueffectrapport (hierna: MER) bestaat. Volgens hen worden de drempelwaarden voor een recreatieve of toeristische voorziening in gevoelig gebied als bedoeld in categorie 10.1 van de onderdelen C en D van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit m.e.r) overschreden. Gesteld wordt dat de raad had moeten uitgaan van het in 2020 in totaal te verwachten aantal bezoekers, dat met 384.375 hoger is dan de drempelwaarde. Tevens heeft de raad een aantal delen van het plangebied ten onrechte buiten beschouwing gelaten bij de bepaling van de oppervlakte van het in aanmerking te nemen gebied. Verder had de raad zich niet alleen op de drempelwaarden van het Besluit m.e.r. mogen baseren, maar had tevens rekening moeten houden met de factoren genoemd in bijlage III van de M.e.r.-richtlijn. In dit verband verwijst men naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 oktober 2009, zaaknr. C-255/08, Commissie tegen Nederland.

Verweer van de gemeenteraad
De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat in dit geval geen (beoordelings)plicht tot het maken van een MER bestaat. De raad is blijkens het verweerschrift bovendien niet langer van mening dat het plangebied betrekking heeft op een recreatieve of toeristische voorziening als bedoeld in categorie 10.1 van de onderdelen C en D van de bijlagen bij het Besluit m.e.r. Hiertoe wijst de raad erop dat natuur en landschap de basisfuncties van de gronden in het plangebied zijn en dat recreatie slechts een ondergeschikte functie is. Voor zover toch moet worden aangenomen dat het plangebied betrekking heeft op een recreatieve of toeristische voorziening, is volgens de raad slechts sprake van de uitbreiding van een bestaande voorziening, zodat wat betreft de drempelwaarden alleen de omvang van de uitbreiding van belang is. Daarbij gaat het om plandelen van 1,5 ha, 3,3 ha, 0,5 ha en 0,6 ha. De gronden rondom de voorziene schaapskooi kunnen volgens de raad buiten beschouwing worden gelaten, omdat daar geen publiek zal worden toegelaten. Voor zover de planregels de suggestie wekken dat die gronden desalniettemin voor recreatieve doeleinden mogen worden gebruikt, is dit volgens de raad niet bedoeld. Verder heeft de raad er ter zitting op gewezen dat de gronden met de bestemming "Recreatie - dagrecreatie" op grond van het vorige plan reeds voor evenementen gebruikt mochten worden. Aldus is volgens de raad de oppervlakte die bij de toets aan de drempelwaarde in aanmerking moet worden genomen 5,9 ha. Volgens de raad is de toename van het aantal bezoekers als gevolg van de realisering van het plan 145.000 personen. De raad is dan ook van mening dat de drempelwaarden van 10 ha en 250.000 bezoekers voor een recreatieve of toeristische voorziening in gevoelig gebied niet worden overschreden.

Overwegingen van de bestuursrechter
Na de standaardbeschouwingen over het toepasselijke recht wordt ingegaan op het begrip gevoelig gebied. In de definitiebepalingen van onderdeel A van de Bijlage bij het Besluit m.e.r. (oud) wordt in het eerste lid, onder a en b, onder 2, daaronder kortweg verstaan een Natura 2000-gebied en een gebied dat deel uitmaakt van de EHS. Categorie C en D 10.1 van de Bijlage bij het Besluit m.e.r. (oud) bepaalt dat een MER dient te worden gemaakt dan wel beoordeeld dient te worden of een MER dient te worden gemaakt in het kader van het bestemmingsplan dat voorziet in de aanleg onderscheidenlijk de aanleg, wijziging of uitbreiding van één of meer recreatieve of toeristische voorzieningen, als het gaat over een voorziening of een combinatie van voorzieningen die:

• 500.000 bezoekers of meer per jaar aantrekt, een oppervlakte beslaat van 50 ha of meer of een oppervlakte beslaat van 20 ha of meer in een gevoelig gebied (C-lijst); onderscheidenlijk
• 250.000 bezoekers of meer per jaar aantrekt, een oppervlakte beslaat van 25 ha, of een oppervlakte beslaat van 10 ha of meer in een gevoelig gebied (D-lijst).

De Afdeling beziet de verschillende bestemmingen en wijzigingsbevoegdheden. Dan komt de Afdeling tot de conclusie dat het bestemmingsplan geen betrekking op een project dat is genoemd in bijlage II van de M.e.r.-richtlijn. Daarom faalt het betoog dat de gemeenteraad rekening had moeten houden met de factoren die zijn genoemd in bijlage III van die richtlijn.

Gelet op de bestemmingen en aanduidingen toegekend aan de gronden in het plangebied, op de van toepassing zijnde planregels en op de samenhang tussen de verschillende plandelen heeft het plangebied naar het oordeel van de Afdeling betrekking op een recreatieve voorziening in de zin van categorie 10.1 van de bijlage van het Besluit m.e.r. (oud) en kan de raad niet worden gevolgd in zijn stelling dat recreatie voor het plangebied slechts een ondergeschikte functie is. Gelet op het grondgebruik vóór de vaststelling van het plan is sprake van een bestaande recreatieve voorziening. Het plangebied is bovendien voor een groot deel gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur en deels in het Natura 2000-gebied Havelte-Oost. Derhalve is het plangebied voor een groot deel aan te merken als een gevoelig gebied in de zin van de bijlage van het Besluit m.e.r.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit m.e.r. (Stb. 1994, nr. 540, p. 46) moet een MER alleen worden opgesteld voor de verandering of uitbreiding van de activiteit en niet voor het bestaande ongewijzigd blijvende gedeelte. Het gaat er dus om of het plan een toename van het aantal bezoekers of van de oppervlakte (in een gevoelig gebied) mogelijk maakt van meer dan genoemde drempelwaarden.

Bezoekersaantal
Hierover oordeelt de Afdeling dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de door de raad verwachte toename van 145.000 bezoekers is gebaseerd op onjuiste aannames. Gelet hierop heeft de raad in de toename van het aantal bezoekers geen aanleiding hoeven te zien om direct een MER te maken dan wel een m.e.r.-beoordeling uit te voeren.

Oppervlakte (in een gevoelig gebied)
Omdat de gemeenteraad niet wordt gevolgd in zijn primaire standpunt dat het plan geen betrekking heeft op een recreatieve of toeristische voorziening moet ervan worden uitgegaan dat de plandelen met de bestemmingen "Maatschappelijk" en de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 1", "Agrarisch" en de aanduidingen "wro-zone - wijzigingsgebied 2" en "wro-zone - wijzigingsgebied 3" en "Horeca", voor zover voorzien van de aanduiding "parkeerterrein", dienen te worden betrokken bij het vaststellen van de omvang van de wijziging van de recreatieve voorziening. Aan de gronden waarop de schaapskooi is voorzien en de daaromheen gelegen gronden is de bestemming "Natuur - Recreatie" toegekend waardoor ze valt onder toeristische en recreatieve voorzieningen. Niet in geschil is dat deze bestemming is gewijzigd zodat ook deze gronden in beginsel dienen te worden betrokken bij de vraag of de drempelwaarde wordt overschreden. Ook voor andere onderdelen van het plan moet worden bezien of ze ten opzichte van het voorheen geldende plan niet zodanig zijn gewijzigd dat daardoor andere milieugevolgen zijn te verwachten. Dat bepaalde gronden feitelijk niet voor het publiek zullen worden opengesteld, zoals de raad stelt, is in dit verband niet van belang, nu het plan toelaat dat deze gronden voor recreatieve doeleinden worden gebruikt en de maximale mogelijkheden van het plan bepalend zijn.

Voor de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie" is nog van belang dat de gronden in het voorheen geldende plan waren bestemd voor recreatieve voorzieningen en dat dit begrip in de voorschriften was omschreven met een niet-limitatieve lijst van een voorbeelden. Daarom moet worden aangenomen dat het voorheen geldende plan evenementen in het plandeel met de bestemming "Dagrecreatieve voorzieningen" niet uitsloot. In het voorliggende plan zijn die uitdrukkelijk toegestaan. Ten opzichte van het voorheen geldende plan is de bestemming dus niet zodanig gewijzigd dat daardoor andere milieugevolgen zijn te verwachten.

Voor het parkeerterrein geldt dat dit in het voorheen geldende plan geen onderdeel uitmaakte van het plandeel met de bestemming "Dagrecreatieve voorzieningen" . In het nieuwe plan krijgt het de bestemming "Recreatie - Dagrecreatie". Deze gronden hadden wel betrokken moeten worden bij het bepalen van de omvang van de gewijzigde oppervlakte van de recreatieve voorziening.

Conclusie ten aanzien van de drempelwaarden
Alle gronden bij elkaar optellend gaat het om ongeveer 19,74 ha. Daarvan is ongeveer 17,84 gelegen in gevoelig gebied. Hierdoor wordt de drempelwaarde van 10 ha overschreden en was de raad verplicht een m.e.r.-beoordeling uit te voeren alvorens tot vaststelling van het plan over te gaan. Het plan is dus in strijd met artikel 7.2, eerste lid, onder b Wm, in samenhang met artikel 2, tweede lid, Besluit m.e.r. (oud) vastgesteld.

Uitspraak
De beroepen zijn gegrond en het vaststellingsbesluit dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven omdat met ingang van 1 april 2011 de bijlage van het Besluit m.e.r. zodanig is gewijzigd dat categorie 10.1 van onderdeel D nog slechts betrekking heeft op de aanleg, wijziging of uitbreiding van:
a. skihellingen, skiliften, kabelspoorwegen en bijbehorende voorzieningen,
b. jachthavens,
c. vakantiedorpen en hotelcomplexen buiten stedelijke zones met bijbehorende voorzieningen,
d. permanente kampeer- en caravanterreinen, of
e. themaparken.
De ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, heeft geen betrekking op een voorziening als bedoeld in categorie 10.1 van onderdeel D van het gewijzigde Besluit m.e.r.. Derhalve zou de gemeenteraad na vernietiging van het bestreden besluit een nieuwe procedure kunnen starten zonder dat een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Om deze reden kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit bijna integraal in stand worden gelaten.